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电信资费，是指电信企业为用户办理各种电信业务按照规定收取的费用。 改革开放以来，我国电信资费进行了较大力度的改革。90年代中期以后，这一改革进入资费结构调整时期。199 4年7月，中国联通公司的组建及涉足基本电信业务、无线通信业务和增值业务，打破了中国电信独家垄断的局面，标志着我 国在电信领域实施了新的放松管制措施──产业准入，电信资费首次出现由于市场竞争导致调整。从总体上看，我国电信资费 改革是由高资费标准、收费项目欠缺合理，朝着降低资费标准、收费项目趋于合理的方向发展。特别是经过近几年来的大幅度 调价，我国电信资费已经达到一个新的状态，信息产业部权威人士认为：“与周边国家和地区相比，中国电信价格有高有低， 中国的固定电话本地业务和移动电话价格相对较低，但因特网电路出租费用和国际电话通话费相对较高”。比如我国市话资费 比许多发达国家还要低，有人认为：我国电信价格大部分已低于世界平均水平。在此，笔者不想仅仅囿于我国与其它国家电信 资费比较评述，而是着重探讨一下我国电信资费改革中存在的政策问题。 1.电信业缺乏根本性法律依据，电信资费政策存在着随意性偏大的现象。 纷争多年的我国电信业根本大法──“电信法”至今仍待出“闺阁”，致使大量的管制政策都来源于法律规范效率较 低的部门规章和规范性文件。从电信资费政策来看，虽然“国家计委价格司是全国的价格管理部门，但在很多情况下它是和邮 电部共同负责价格管理，或由它制订价格管理原则，由邮电部具体实施价格管理”。原邮电部既是国家邮电通信的行政管理部 门，又是全国邮电企业的领导机关与经营总部，因此，在制定具体价格时，就不可避免地要考虑部门利益与利润，难以想象电 信价格能成为“价值的客观反映”。比如，人们对高额“初装费”的法律依据颇有怀疑，但电信部门通过这一方式收取了大量 资金（据估计，占电信固定资产投资总额的30％以上），直到许多地方电信部门已经无法按此高标准收到初装费，即“实际 收取的初装费已大大低于国家规定的标准”时，才开始调低收费标准。再如，1999年3月出台的资费调整政策规定：上网 费60小时内为4元/小时，超过60小时部分就需按8元/小时交纳。即上网时间越长价格越高。这一措施完全违背市场经 济基本原则，必然限制经营规模的扩大、网上中文信息业的发展，最终遏制整个信息产业发展。这种随意性很大的措施遭到各 方面的反对和抱怨，不得不于半年后再次出台新政策予以改变（统一调至4元/小时，不受时间限制）。 2.电信业缺乏透明的成本核算及监督机制，资费政策严重偏离经济规律要求。 电信资费的规定，应该使电信产品（包括服务产品）价格符合经济规律。即价格由价值所决定，是“价值的客观反映 ”，并受供求关系的影响。在电信发展的起步时期，国家为加快发展速度，给予电信部门包括制定高额资费标准在内的种种优 惠政策，一方面确实达到发展电信事业的目的，但另一方面电信部门依靠垄断定价，制定出远高于经营成本和国际水平的资费 水平。由于缺乏透明的成本核算及监督机制，维系高额资费水平便成为其获取暴利的重要手段。即使到了1996年我国电信 业出现供给能力过剩、部分省份供给过剩十分突出的严峻情况，电信部门仍维系着高资费水平的状况，这显然不符合市场经济 规律、电信业进一步拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求。1998年信息产业部成立以后，这一问题也未能 得到有效解决，透明的成本核算监督机制至今未能形成，致使国内长期研究电信发展的专家也抱怨对电信定价不了解。199 8年底，国家计委和信息产业部联合举行的电信资费听证会上，仍未提供出与电信成本相关的资料，与会人士无法评判资费合 理与否，因而很难消除对随后出台资费改革政策的疑问。 3.我国电信业长期实行高度行政垄断，一方面使高资费水平得以维系，另一方面也“弱化”了电信业的竞争力。 根据国际电联最后一次测评结果推算，1996年我国电信市场已经位居世界第四，电信网已经成为全球第二大电信 网。但从表征一国电信业劳动生产率的两项重要指标――电信企业每员工电话主线数和每员工电信业务收入来看，不论与发达 国家还是发展中国家相比，我国都有相当大的差距。劳动生产率的低下，势必“弱化”电信业国际竞争力， 无怪乎各界普遍认为：中国的电信垄断体制导致效率低下，劳动生产率与发达国家相差悬殊；必须引入竞争机制，电信业的效 率才有希望赶上发达国家。虽然我国在市话资费方面已经比许多发达国家低，但在国际长途话费、因特网电路租用费等方面远 高于许多国家（包括一些发展中国家）。高资费政策，看似增加了电信收入，但也是造成电信业务严重流失的最主要原因。比 如电信经营商利用我国与国际长途电话收费差价中存在的商业机会，采用被内地视为非法的“回叫”方式经营电信业务（19 95年这一“非法”业务已占内地打往美国国际长途电话的8.5％）。经笔者推算，即使是今年3月国际长途电话资费下降 以后，内地电信损失也在30％左右。曾有多起内地与香港等地经营商从事这一业务的报道，最近一起案件涉及北京、深圳两 地多家电信经营商，“非法”收入达6000多万元。 4.长期采取不合理的资费结构与计费方式，政策上又缺乏重实效的改进，造成“电信部门既没有公民、纳税人、消 费者有权公平地、充分地享受公共基础设施及其派生福利的意识，也没有消费者有权要求反垄断地享受合理的通信消费的概念 ”。 高额电话初装费、手机入网费和双向收费、按分计费等措施受到越来越多的指责。1998年各级消费者组织受理2 万多件邮电方面投诉，其中许多是针对电话收费问题的。比如，电信部门一直以3分钟作为市话计次收费单位，据一份调查显 示：该法与分别按1分钟、10秒和1秒钟为计费单位计费相比，电信部门从用户身上获取27.8％、41.1％、44. 4％的“额外收益”，一年内在全国范围内多收取50－99.6亿元。这一做法连国家价格制订部门──国家计委价格司的 有关人员也认为违背公平原则。这种显失公正的计费方法并非存在有技术障碍或从未实践过，实际上，1982年自动拨号业 务在我国开始投入运营时，就是按6秒钟为计费单位的，只是后来改为按3分钟为计费单位。 5.在市场经济条件下，电信部门仍坚持垄断定价行为，资费政策未能立足于促进市场发展，激励竞争机制的形成。 最明显的例子是初装费的节节上涨。如80年代初北京市电话初装费为200元，90年代初飙升至5000元。移 动电话价格最高达到28000元。与此同时，服务质量并未有明显改善，装电话难的现象较为普遍，还存在强行销售、搭售 和价外勒索等不合理行为。即使1999年3月电信资费调整之后，中国经济景气监测中心的一份调查表明：服务质量和电信 价高仍是电信体制中消费者最不满意的方面。对此，业内专家指出：电信部门“能向用户提供的服务极多而愿向用 户提供的服务少，在平均文化水平及其所决定的应用新技术能力偏低的中国，愿意花钱接受这些服务的人就更少。这种做法的 结果是，一方面，使中国电信的经营陷入了：想多捞到钱──扩大收费项目，提高收费标准──用户减少使用──未能多捞到 钱的‘行为与目的的背反’的自损的恶性循环”。1990－1995年间，我国电话“热装冷用”现象十分突出，1993 年以来用户增长速度超过通话次数达10％以上，长话零次户（即一个月没打过一次国内长途电话的用户）数目却很大，国际 上发展情况则是通话次数增长速度比用户增长快3倍。联通公司成立后，出现了由竞争造成电信资费不断下降的形势。比如移 动电话价格（包括入网费）迅速下降，以至部分省市或地区出现免费赠送手机的情形。1999年10月下旬，联通公司开通 23个城市的国际长途和国内长途服务，价格将比中国电信长话资费低10％。对此，电信部门不是从促进市场发展、激励竞 争的角度出发，也不顾国家价格主管部门（如国家计委价格司）的意见，更无视国际电信业新近发展的经营模式──以网络发 展为主要赢利手段，多次对由企业间竞争引发的价格下降“亮黄牌”，强调：“移动电话（包括模拟、GSM、CDMA）资 费标准实行政府定价和指导价，企业不得擅自提价和降价，也不准随意改变收费办法”。 6.现行资费政策不利于新技术应用和新业务开展。 90年代以后，随着电信技术、计算机技术和互联网技术的飞速发展与融合，电信业务呈现出多样化趋势。移动电话 、语音控制电话、通过智能网开办的被叫付费电话及网络电话（IP）等语音增值新业务和语言服务业务不断普及；非话业务 如用户电报、数据通信传真、可视文图、电子信箱、会议电视等，更是以每年20％的速度增长。“以网络发展为主要赢利手 段”已经成为国际电信业新近发展的经营模式，“上网免费、长途电话任你打”成为美国电信领域的最新发展，各大电话公司 纷纷投资建造最先进网络，或通过合并跨入网络与信息服务。据报道：1998－2008年间将是数据业务逼近并全面超过 电话业务的十年，2020年电话业务仅占1％，IP电话2000年和2010年可能达到10％和28％的国际通话量。 反观我国的电信业务构成，基本电信业务每年有几千亿元的市场规模，电信业务收入中80％来自电话，非话业务所占比重很 少。虽然数据业务近几年来增长很快，但因受发展空间限制，特别是资费结构不合理，导致许多信息服务企业的通信成本占经 营总成本的80％，信息服务企业经营困难。另外，我国制订的IP电话资费标准，与固定电话相比也无很大优势（见表1） ，并且远远超过国外IP电话资费水平。总之，现行资费政策不利于新技术应用和新业务发展的情况非常严重。 “入世”后我国电信资费改革的政策取向 从1997年2月《全球基础电信协议》的达成（1998年已有56个国家据此协议开放本国电信市场）到《信息 技术协议》的签署（规定2000年前降低或取消多项信息技术产品关税，总值近6000亿美元的信息技术产品可望实现自 由贸易），国际电信业正在发生着深刻变化。最新轰动国际电信业的是中美签署《中国关于加入世界贸易组织的双边协议》， 允许美国公司在电信领域获得新的市场准入，承诺“中国允许美国电信公司占有49％的投资份额，自投资之日起两年后可增 加到50％；美国公司被允许投资中国的互联网内容提供商（ICP）”。11月26日，我国与加拿大也签署了《中国关于 加入世界贸易组织的双边协议》，并将与欧盟等国家或组织就中国“入世”问题进行谈判，有望尽快达成协议。此刻，我国电 信市场的开放已不再是争论该不该“开放”，而是按开放“进程表”如何“开放”的问题。在这种新的形势下，电信资费的改 革必须随之加快，为此，在政策上应注重以下几个方面。 1.“入世”意味着我国必须接受WTO基础电信协议，承诺电信业对外开放，这使我国电信业在获得发展机遇的同 时，势必面临着严峻挑战。 因为外国电信公司在资金、技术、规模、整体实力、管理和市场经验等多方面大大强于国内电信企业，我国1994 年才在基础电信领域引入第一家竞争企业，可以断定我国最大的电信企业还不习惯于竞争，也没有在真正的竞争环境下磨练过 内功。另外，从“乌拉圭回合谈判之后，发展中国家的许多特殊待遇不复存在。信息技术、电讯等领域的开放，发展中国家同 发达国家承担的义务没有太大的区别”。从与美国谈判情况来看，我国必须对同意鼓励竞争的调控原则（包括根据成本定价、 互联互通权利及调控当局的独立性）作出承诺。因此，目前我们急需解决的问题，不仅是基础设施建设，更重要的是电信管理 体制、企业经营机制与市场经济下的体制与机制存在的巨大差距。对目前的中国电信体制，可以说“制度创新高于技术创新” ！资费改革作为其中重要内容之一，必须首先确立合理的价格机制，以保证我们的电信价格具有竞争力。 2.在市场经济条件下，政府职能已经转换为宏观调控为主，电信资费政策必须立足于促进市场发展，激励竞争机制 的形成。 必须使电信资费符合市场经济规律、电信业进一步拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求，促进企业生 产效率和社会分配效率的提高。在这方面，发达国家的资费政策值得我们很好借鉴。比如英国采取的零售价格指数与生产效率 挂钩的价格管制模型，实践证明，具有促进企业生产效率和社会分配效率提高的经济性能。 3.在经济全球化的国际竞争环境下，电信资费政策应着眼于：加大资费结构调整力度，加快国内电信企业市场占有 率。 必须改变原先的资费结构模式与调整思路，确立“降低电信资费──扩大市场占有率”的政策基点。应当认识到：这 不仅仅是“让利于民”的问题，而是关系着市场范围、竞争优势，乃至民族信息产业发展的重大问题。近期有观点认为：资费 “下调的空间不大”。其实不然，比如1999年年底出台的“每小时4元”网络接入费显然不是电信部门的资费底价。因为 就在此次资费标准出台前几天，北京新网信海科技公司就宣布：从10月23日起，将上网费用降为每小时2元，即使这样的 价格他们依然有利润空间。另一种观点认为：资费改革应由“高初装费、低使用费”转变为“低初装费、高使用费”，以保证 总体收费基本不变，比如今年3月的资费调价就是基于这一思路。据电信部门测算，调价前29个省市市话资费（通话费与附 加费之和）每3分钟为0.1953，调价后为0.1945，两者基本持平。但是，如果电信资费整体水平不降至低于国际 水平，那么在开放的市场条件下，我国电信企业仍很难与国外公司竞争。这已经不是电信资费改革是否符合国际电信市场价格 发展趋势的问题，而是攸关提高我国电信企业国际竞争力的问题。为此，朱?基总理明确指出：“中国电信服务业务正在降价 ，降得还不够，还要继续降价”。 4.将资费改革与国家宏观经济政策配合起来，协调运作。 近年来扩大内需、克服通货紧缩是国家宏观经济政策实施的重点，采取下调资费的改革政策，可以刺激电信消费，进 而拉动消费需求。1999年3月的资费下调已经取得一定实效，比如1－8月，全国固定电话用户新增1406.4万户， 与去年同期相比增长20.5％，扭转了近年来递减的趋势；农村新增用户630.9万户，与去年同期相比增长47.5％ ；数据和多媒体用户新增107.3万户，比去年末增长65.3％。国内许多通信企业都加大通信设施投入，为信息设备制 造业提供了更大的市场空间。因特网资费的下调，为信息服务业和网络服务商提供了新的商机。目前全国网络经营商（ISP ）已达300家，网上信息源及应用数据库达到近6000个，WWW站点由去年底的5300个增加到9906个。但从总 体上看，我国信息资源的社会共享程度还相当低，比如全国计算机联网率不到10％，每单位GNP的信息资源消耗量不足世 界平均水平的1/4，而限制我国信息应用水平提高的最重要原因之一是电信资费过高。据报道，即使经过今年两次降价后， 对一般收入水平的居民而言，电信资费仍然过高。以用户每天上网不到1小时（月收入1000元）计算，网费和电信费要占 月收入的1/4－1/5（按绝对货币价格计算，美国人只要以中国人1/12.88的价格就能买回相同流量的信息量，而 美国人平均收入比中国人高20倍）。我国居民电信消费水平较低，1996年每个居民电信消费支出仅有14.2美元，为 世界平均水平110美元的12.9％，可见消费空间还很大。因此，如何加快资费改革刺激电信消费，是我们亟待解决的问 题。 5.资费改革政策必须体现技术发展趋势，鼓励新技术应用，促进电信服务的多样化发展。 电信业是技术含量高的行业，特别是目前电信技术、计算机技术和互联网技术的日趋融合（数字网络对声音、数据、 图象等传输内容的成本已相差无几），使得这一行业技术水平不断丰富、发展和提高，电信服务日益向多样化发展。同时，国 际间电信企业竞争的最重要的内容就是技术竞争。因此，资费政策如若不能体现技术发展趋势、鼓励新技术应用，就会抑制电 信业发展，损害一国电信业的竞争力。比如，在IP电话技术日益成熟，国际上已广泛使用（包括我国香港）并大有替代固定 电话的情形下，我国还在禁止这一业务的发展，将其视为非法业务采取严厉措施加以制裁。直到今年4月底，这一业务的合法 性方得到承认，信息产业部才出台了资费标准，开始实验这一业务。但所制订的IP电话资费标准，与固定电话相比也无很大 优势，并且远远超过国外IP电话资费水平。前已论及，我国居民电信消费仅为世界平均水平110美元的12.9％，可见 ，我国电信业不仅存在着巨大的消费空间，而且新技术应用和电信服务多样化也有着广阔的市场空间。 6.尽快促使“电信法”出台，以使我国电信体制改革具有法律依据，是资费标准的制定避免部门利益、资费收取合 理规范的根本保证。 目前，“电信法”仍未出台，政策滞后于现实发展的情形严重，资费政策出现随意性、间断性和不规范性也就不足为 奇。因此，“电信法”出台必须加快，其中应体现电信资费监督、仲裁制度。同时，政府应培育市场竞争力量，大力促进电信 企业间竞争，发挥价值规律的作用，以市场价格作为资费调控的重要手段。 另外，现存大量源于法律规范效率较低的部门规章、文件等管制政策，以及政策相互抵触的问题，都必须依靠“电信 法”来规范。在“入世”步伐不断加快、我国电信市场对外开放已定的格局下，原先禁止外资企业介入的规章、条例等政策措 施等都亟待修订，如《外商投资投资产业指导目录》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》……等。这些都将涉及电 信体制改革，也将对资费政策改革产生一定程度影响。只有加快这些方面的改革力度，才能使我国电信业更好地迎接未来竞争 的挑战。国务院发展研究中心技术经济部 李晓东
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