综述：探究欧盟SMP管制体系_通讯与电讯_科技时代

综述：探究欧盟SMP管制体系

http://www.sina.com.cn 2004年09月04日 13:39 中国信息产业网-人民邮电报

　　SMP定义的提出与发展

　　为了适应日益复杂、国际化的电信市场，欧盟委员会于2002年确定了新的管制体系，在新的管制体系中，一个值得关注的举措是对SMP(重大的市场力量)概念体系的完善。欧盟认为只有认定市场中运营商存在SMP的情况下，才有必要引入行业特殊管制。为此，欧盟委员会制订了确定相关市场的《建议》和对SMP进行评估的《指导》。SMP的提出对欧盟各国的

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管制政策产生了广泛而深远的影响，代表了欧盟电信管制的方向，有必要给予深入分析。

　　SMP最早出现在欧盟1997年的互联指令中。在2002年的新管制框架中进行了完善：重新定义了SMP，并对评估标准和程序作出系统规定：如果一个企业或单独或与其他运营商联合具有相当于主导的地位，也就是说其经济实力所赋予的在相当大程度上独立于竞争者、客户和最终消费者而采取行动的能力，这个企业应该被认为具有SMP。

　　这一定义和以前相比最突出的特点是：

　　(1)与竞争法中“主导地位”的定义相联系。新的SMP定义和欧盟条约82条中欧洲法院关于“主导地位”的定义相同，它反映了欧盟把监管政策向竞争政策靠拢的意图。

　　(2)提出联合主导地位。1998年监管体系中只规定了评价一个运营商是否具有SMP，新的管制体系除了规定了单一主导地位，还规定了具有联合主导地位的运营商也应被确定具有SMP。

　　(3)规定了在紧密相关市场具有SMP的情况。框架指令规定在某个市场具有SMP的运营商，可能在紧密相关的市场也具有SMP。比如，在移动语音市场具有SMP的运营商很可能在移动短信市场也具有SMP。

　　如何判定SMP？

　　判定SMP首先需要界定“相关市场”，然后再对该市场竞争状况和运营商竞争的行为进行评估。这和以往笼统地判定“主导运营商”完全不同。主导运营商，一般是对电信市场上原来居于垄断地位的运营商的称谓。比如英国电信、法国电信、德国电信、澳大利亚电信等。而SMP最大的不同是，SMP运营商只存在于特定的细分市场上，不同的细分市场有不同的SMP运营商。因此，细分市场十分关键。

　　细分市场的认定主要通过产品市场和地理范围来确定。

　　(1)产品市场主要通过需求替代来进行

　　如果不同的产品或服务可以持续满足消费者相同的使用需要和价格需求，即为可充分替代的产品或服务，从而属于同一个市场。比如：消费者可以使用有线，也可以使用无线来实现本地话音接入，如果这两者可以完全替代，那么有线本地接入和无线本地接入就属于一个市场。再比如互联网接入，通过ADSL、电力线、有线电视都可实现宽带接入，因而被看作一个市场。

　　(2)认定地理范围

　　运营商的SMP总是在所经营业务的一定地理范围内发生。因此细分市场也存在于一定的地理范围内。从需求方面看，消费者是在这一地理范围内购买电信产品和服务的；从供给方面看，运营商在此范围内提供服务。比如中国电信在南方本地固定线路接入市场，中国网通在北方本地固定线路接入市场，中国移动在全国移动通信市场等。

　　欧盟委员会在《建议》中认定的市场主要区分为终端用户的服务市场(零售)和为运营商提供基础设施接入市场(批发)。固话零售服务市场按服务对象分为居民和商业用户。提供网络基础设施的服务(批发)包括固话始叫、终接、转接、宽带接入、本地环路、线路出租。移动通信网络批发业务包括始叫、终接和国际漫游等。

　　成员国的监管机构在认定了相关市场以后，需要对市场竞争性进行分析，也就是评估是否存在具有SMP的运营商。有效的市场分析需要建立一套合理的评估标准。欧盟委员会提出以下评估标准：

　　(1)市场份额。市场份额是衡量是否具有SMP的一个主要标准。尽管不是说具有较大的市场份额就必然具有SMP，但是如果没有一定的市场份额是不可能具有SMP的。在实践中，欧盟委员会确定为SMP的运营商一般都具有40%以上的市场份额。市场份额一般通过量来衡量，比如用户数、通话时长、终接点数量等。如果价格存在较大差异，以量衡量无法真实反映不同运营商的地位，在这种情况下应使用销售收入作为衡量标准。比如互联市场，最好的办法可能是使用固定或移动网络终接收入。

　　(2)其他标准。必须强调的是市场份额不是判断是否具有SMP的唯一标准，欧盟委员会的《指导》提出了一系列的复杂的参考标准。其中既包括评估单一主导的标准，也包括评估联合主导的标准(见表1)。

　　上述标准很多，逐条判断也很繁琐。因此，在具体进行市场分析时，监管机构可以根据目标市场的特点选择有助于迅速、清晰考察市场竞争性的标准，不同的市场对不同标准的偏重度也不同。

　　联合主导指的是几家运营商联合起来，采取统一的行动，那么这些联合起来的运营商将被视为具有联合主导地位。要认定具有联合主导地位，监管机构还要确定涉及的企业是否具有实行联合主导的主观动机。

　　SMP运营商有何义务？

　　经过上述的市场分析程序，如果认定特定的市场内的运营商或单一或联合具有SMP，假如原来没有施加义务，应根据比例性原则施加新的义务。比例性原则，可以理解为适当性原则，要求采用的手段与所要达到的目的相适应，是达到目所能采取的必要的、负担最少的措施。假如原来已经施加了义务，应考虑原有的义务是应该继续保持还是修改。如果确定运营商不具有SMP，则不应该施加任何义务，如果原来施加了义务，应予以撤销。

　　除了履行欧盟在国际条约中承担的义务，监管机构对SMP运营商施加的义务应在欧盟监管指令规定的义务中选择。这些规定的义务包括接入指令规定的透明义务，非歧视性义务，财务分开义务，接入和使用特殊网络设施的义务，价格管制和成本核算的义务，普遍服务指令中规定的零售服务管制义务，提供出租线路的最低数量义务，运营商预先选择义务。

　　另外，监管机构可以施加上述规定以外的义务。但是，监管机构必须报欧盟委员会批准，欧盟委员会在咨询通信委员会后决定国家监管机构是否可以施加这些义务。

　　除了上述实质性规定以外，新的管制体制还详细规定了市场分析和评估SMP的程序，主要包括：合作程序，包括竞争机构、监管机构、运营商之间以及国家管制机构和欧盟委员会之间的信息沟通；公开咨询的程序，指对SMP运营商义务的施加、保持、修改、撤销必须进行公开咨询；欧盟委员会撤销程序，指欧盟委员会有权对不符规定的措施予以撤销；最终决定的公布程序，指国家监管机构作出最后决定后，应通知欧盟委员会。欧盟委员会应公布这些信息。

　　对我国有何启示？

　　欧盟SMP管制体系对我国的电信管制也有十分重要的借鉴意义。

　　首先，当前运营商之间的竞争日趋多样化、复杂化，也出现了许多违反公平竞争法则的不当行为。一些运营商利用自己在某些业务市场中的控制地位，获取超额垄断利润，打击竞争对手。比如，利用网络优势，借整合产业上下游之机，签订排他性协议，打击竞争对手，或者强制捆绑销售产品。目前，我国在执行《反不正当竞争法》的时候主要依靠司法体系，社会成本很高，而且是事后措施。实际上，电信监管部门负有在电信领域内反不正当竞争的职责。就像欧盟的做法，通过事前的监管，防范不正当竞争的发生，效果十分明显。

　　其次，SMP的认定要基于细分市场。目前中国电信市场业务和技术变化很快，过去简单认为原有固网垄断经营者是主导运营商的做法已经显得过于粗糙和落后。电信业务市场根据需求替代与供给替代可以分为许多新的细分市场。比如本地电话接入，无线和有线在语音级几乎完全替代，应该看作一个细分市场来进行评估。比如，长途电话市场，电路交换、IP长途和移动长途也是可以互相替代的，应该看作一个市场来加以评估。此外，对批发和零售进行区分也十分必要，因为两种业务存在不同的需求替代和供给替代。

　　第三，对SMP运营商采取适当的管制措施。主要是事前的防范，而不是放在事后的处罚上，这应当成为电信监管机构的责任。

　　总之，电信监管的使命是为电信运营市场创造一个公平竞争的环境，欧盟SMP体系的科学和精巧构建能够很好地帮助管制机构完成这一使命。借鉴国际先进做法，对于我国电信监管机构开阔视野、提高监管水平无疑是十分重要的。

　　(作者单位为中国电信集团公司)