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破解互联互通难题:因欠费中断网络并不合法

http://www.sina.com.cn 2004年08月26日 11:53 中国信息产业网-人民邮电报

  经济利益是影响互联互通的重要因素之一。互联费用的分摊以及结算则是保障互联互通的关键所在。互联费用一般包括互联工程的建设费用、用于互联的电路租费和通话费的结算等。第一种费用即用于互联的电路、管孔、杆路、机房的建设等费用,这基本属于一次性费用的分摊,互联双方通常较为容易达成一致。互联电路租费及通话结算费等费用通常是互联双方矛盾的焦点。而电信运营商之间拖欠互联电路租费以及通话结算费的现象极其普遍,拖欠费用的时间之长、数额之大颇令人担忧。因此引发的被拖欠方要求断开互联电路的呼声也
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越来越高。拖欠互联费用与断开互联电路、中断互联互通之间的矛盾到底能不能解决?

  因欠费中断互联合理不合法

  网间互联双方就其性质而言都是企业法人,具有平等的民事主体地位。如果把提供电路租用和网间互联的一方当作服务提供方,另一方则为服务接受方。因服务接受方拖欠服务费用而中止对其的服务,从道理上说天经地义。也就是说,因拖欠互联费用而中断互联互通是合乎情理的。这也正是被拖欠费用方要求断开互联电路的原因。

  但合理的东西不一定合法。根据意思自治原则,平等主体双方是否签订协议应该由双方决定。但网间互联协议的签订却是法定义务,双方必须实行互联,而且必须签订互联协议。根据《电信条例》第十七、十九条的规定,不同电信网间应当实行网间互联并应当订立网间互联协议。这是国家对电信管制的必然要求。强制实行互联互通,可以起到支持并保护新兴运营商、增加网络价值实现规模经济、减少重复建设等积极意义,因此成为世界各国管制电信业的普遍做法。互联实现了,双方能否断开互联?双方能否在互联协议中约定若一方拖欠电路租费或网间结算费则另一方可以断开其电路的违约责任?答案是否定的。电信服务有其特殊性,电信网上所承载的不仅是各种服务,而且有成千上万的用户。一旦断开互联互通,对这些用户将产生不小的震动,甚至是恐慌。因此,法律规定电信运营商不得擅自中断互联互通是有其特殊意义的。《电信条例》第二十一条明确规定“未经国务院信息产业主管部门批准,任何一方不得擅自中断互联互通。”这就说明除非国家因特殊需要批准可以中断互联互通外,任何互联一方都不得擅自中断互联互通。

  有人认为,签订网间互联协议虽是法定义务,但互联协议内容却是《合同法》的调整范畴。在协议中约定违约责任是完全符合《合同法》要求的。《合同法》是基本法,《电信条例》只是行政法规,下位法能否定上位法吗?其实,从现有的法律规定来看是没有矛盾的。网间互联协议的内容的确是双方意思自治的结果。但《合同法》第五十二条规定了合同无效的情形之一是违反法律、行政法规的强制性规定。即违反法律、行政法规强制性规定的合同是无效合同。而不得擅自中断互联互通正是行政法规———《电信条例》的强制性规定。同时,《合同法》第五十六条规定,合同部分无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效。因此,若网间互联协议中约定有中断互联互通违约责任的,该约定应该是无效的,协议其他部分仍然有效。

  由此可见,互联双方一方拖欠互联费用的,另一方不能因此断开互联电路、中断与之的互联互通。即使双方约定中断互联电路作为违约责任的,该约定也是无效的。正是因为这样的法律规定,拖欠互联费用的一方才有了继续拖欠的理由。这显然是不正常的现象。现有法律的规定是有其历史原因的。《电信条例》酝酿制订时,中国的电信业还处于邮电合一、政企合一的状况。这种垄断的一家经营的局面不存在租用电路和网间结算的问题。因此,对当时尚未出现的拖欠电路租费及网间结算费的问题并没预先设计好相应的制度来解决。而在政企分开、破除垄断、几家电信运营商竞争的新形势下,诸如拖欠租费及网间结算费等新问题也日益凸现出来。如果按照法律的规定只强调互联互通的强制性义务,而对另一方拖欠互联费用没有相应的有效处理措施,不仅会助长拖欠方的恶意拖欠行为(拖欠方一般都为恶意的,因为如果不是恶意双方必定会协商解决,不会产生争议),而且会打击被拖欠方的互联互通的积极性,从而使互联互通流于形式,无法真正实现互联互通后的电信网的规模效应。这一点应是《电信法》立法者所要慎重考虑的问题。

  解决拖欠互联费问题的新思路

  我们虽寄希望于《电信法》的出台能解决电信市场所出现的新问题,但我们首先应该解决的是在现有的条件下要怎么办的问题。笔者以为,对于拖欠互联费用的问题不一定要通过中断互联电路来解决。以下几种方式对于解决拖欠互联费用这个问题来说都是有积极意义的。

  协商解决对于互联双方来说,没有什么方式比友好协商更有助于解决问题。市场经济也是信用经济。信用必将成为一个企业安身立命于市场的命脉。对于租用电路、实现互联这种正常的市场行为来说,企业应该以诚信待之。靠拖欠费用来达到某种经营的目的是一种短视行为。随着电信市场的开放,电信业的竞争必定是日益复杂、激烈的。拖欠费用的行为只会使该企业的信用度逐渐减弱,其在市场的竞争能力也会随之衰退。因此,企业应当正视这个问题,以积极的态度去协商解决。对于拖欠的费用,有能力还清的应当及时还清;没能力及时还清的,可以约定还款的期限,分期偿还。一方保证费用不拖欠,另一方保证互联互通的质量,这就是一个双赢的局面。

  提起互联争议协调申请

  互联争议处理程序是解决互联争议的一项比较切实可行的制度。《电信条例》第二十一条规定互联双方在互联互通中发生争议的,任何一方可以向电信管理机构申请互联争议协调申请。第二十条则规定了具体的程序和处理办法。同时,信息产业部颁布的《电信网间互联争议处理办法》,具体细化了互联争议的处理程序。该办法的第二条明确了因与互联有关的费用而产生的争议属于互联争议处理程序的范畴。根据该程序,若一方拖欠互联费用,被拖欠方可以向电信管理机构申请互联争议协调申请。电信管理机构受理协调申请后,首先进行协调,促使双方达成协议。协调不成的,协调机关随即邀请相关专家公开论证,并根据专家的论证结果作出行政决定。互联双方对该行政决定都必须遵守,否则根据《电信条例》第七十三条的规定将受行政处罚。

  司法途径

  被拖欠互联费用的一方可以向法院提起民事诉讼,通过司法途径来解决费用的拖欠问题。但这需要一定的法律成本,诉讼消耗的时间、人力、物力都是比较昂贵的。因此,企业往往不愿采用这种方式。况且几大基础运营商源于一家,彼此也不愿通过这种方式伤了和气。司法途径虽然过于刚性,但起码是对利益受损方的一种救济方式。

  行政干预

  一方拖欠互联费用,被拖欠方却不能中断电路,仍强制其实现互联互通。如果电信管理机构不对拖欠方有所制约,似乎纵容了这种市场的“不诚信”行为。因此,电信管理机构应该对拖欠方通过一定的行政手段进行惩治。比如在码号资源的核配、新业务的开放,甚至是今后3G牌照的发放等问题都可对拖欠方进行一定的约束,从而促使拖欠方积极地去解决互联费用的拖欠问题。

  (作者单位:广东省通信管理)

  (陈小龙 人民邮电报)


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