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宽带电话业务需要合理有效的监管措施

http://www.sina.com.cn 2004年07月14日 15:41 中国信息产业网-人民邮电报

  应该说,宽带电话代表了一种宽带应用的发展方向。但由于我国目前的监管政策还不明确,监管机构对现有规则缺乏明确、透明的解释,而且未来政策走向也不明朗,这直接导致了非正规经营的宽带电话在地下飞速发展,市场鱼龙混杂,经常会侵害消费者的利益。制订合理有效的监管措施,是宽带电话市场健康发展的前提条件。

  现阶段对宽带电话的管理并非无法可依。如果宽带电话归入电信新业务范畴,根据
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《电信条例》第九条第三款规定,运用新技术试办《电信业务分类目录》未列出的新型电信业务的,应当向省、自治区、直辖市电信管理机构备案。因此,对宽带电话业务实行的是备案管理制度。同时,考虑到宽带电话业务是一种利用新技术、当前处于试商用阶段的电信新业务,用户数量还比较小、对市场竞争影响还不明显,因此实行备案管理也是可行的。

  结合国外监管实践以及宽带电话业务的特点,从长远来看,对宽带电话的监管应遵照以下总体原则:

  1.依法监管的原则。

  依法监管是电信监管的一项基本原则,是题中应有之义。之所以在此强调是因为像宽带电话这样的新业务,其应用对于电信产业和电信用户都具有重要意义,因此要给予充分的制度空间让其发展壮大。严格遵循依法监管的原则,有助于管制部门克服“管制冲动”。

  2.技术中立原则。

  从电信监管的国际规则看,遵循技术中立的管制原则有助于促进新技术的发展和新业务的应用。宽带电话是一种利用互联网和IP技术开展的新业务提供模式,它的发展壮大有可能在一定程度上打破本地电话业务的垄断、促进电信业务市场的竞争。当然,这种作用实际体现如何,还有待验证,但至少提供了一种可能性。

  3.积极跟踪原则。

  当前宽带电话尚处于初级阶段,鉴于对整个电信产业的影响比较小,因此实行比较宽松的政策。随着互联网的不断普及,宽带电话也可能会对现有的市场格局和市场秩序产生影响,也会带来一些问题,比如用户权益保障问题、安全问题、普遍服务问题等。因此,监管机构应积极跟踪,在适当的时候可以调整监管政策。毕竟,政策要服务于产业发展需要,产业发展也会对政策施加反作用。

  4.促进电信用户福利增长原则。

  保护用户利益是产业发展的终极目标,也是电信政策实施的首要立足点。如果宽带电话的普及和发展能够使用户以更低的成本获得更好的服务、扩大用户的选择权,那么政府的监管政策就应是鼓励和促进其发展,而不是相反。

  由于宽带电话新业务的自身特点,也向电信监管提出了新的挑战,在今后的监管政策制订中,尤其应着重考虑以下几个方面的问题。

  1.安全问题。

  网络和信息安全问题是当前电信领域的一个重要问题。传统电信运营商提供电话服务,电信监管机构可以建立电信网络安全监测系统,对网络和信息安全事件在公用电信网上传播蔓延的情况进行实时监测。电信业务经营者也有义务配合电信监管机构采集本网的相关数据,并按照电信监管机构的要求提供有关网络与信息安全的相关资料。然而,对于宽带电话提供者目前还缺乏此类具体的义务性规定。在美国,许多本地电话也正是抓住这一点要求州管理机构对宽带电话进行管制。然而,正如FCC的凯文·马丁所说:“公共安全和法律执行不应当被看作一种阻挡其他厂商和传统厂商竞争的工具。IP电话对新厂商进入市场是个机会,其服务的出现是合理的,我们应当鼓励。对公共安全和竞争问题应该分别处理。”尽管如此,对于宽带电话可能带来的安全问题,仍然存在许多争议。如何在宽带电话业务领域保证网络和信息安全,要在今后的政策制订中加以考虑。

  2.用户权益保护问题。

  一些宽带运营商尝试在界定的用户市场范围(如本公司宽带用户)内经营宽带电话业务,并已获得进展。在一些政府监管相对薄弱的地方,出现了无电信经营牌照、无相关网络资源、无任何服务保障的公司经营此项业务,还有一些运营商的代理经销商也参与进来。这些经营者在获取电话收入的同时对消费者利益造成了损害。许多消费者反映,某些宽带电话业务售后服务非常差,出现问题无处申诉,这些都直接影响电信消费市场的健康发展。

  3.市场准入和互联问题。

  IP电话是今后发展的方向。在市场启动初期,因为对IP电话的市场前景和服务质量没有准确的预期,所以采用了发放试验牌照和逐个审批的限制性的市场准入政策。获得IP电话业务经营权的基本是在全国拥有骨干互联网和接入资源的基础电信运营商,以保障用户服务质量和电话业务的互联互通。但在市场竞争方面,允许企业采取外置终端、预置号码、发行IP电话卡等多种方式,初步形成了有效竞争的局面。具体到宽带电话业务,今后如何管制要慎重考虑。从促进市场竞争角度看,适当放宽宽带电话业务的市场准入门槛,将可能形成更加充分竞争的局面。而且,业务的互通程度也是宽带电话今后更好发展的关键因素之一。

  4.普遍服务问题。

  宽带电话的出现以及快速发展,可能会对未来的电信普遍服务结构产生影响。目前我国的电信普遍服务由几家基础电信运营商来承担。那些不属于基础电信运营商的宽带运营商提供宽带电话,可能会分流传统电话公司的业务收入。在美国,这也是人们关注的焦点。有人建议IP电话用户应该通过其服务提供商交纳普遍服务基金。但是也有不同的看法,例如FCC委员凯文·马丁的观点是,如果用户通过PC使用IP电话就不必为普遍服务基金作贡献,但如果使用了电话号码,利用了PSTN,就应当付费。是否要求这些宽带电话公司承担普遍服务义务,这是一个需要实践来进行判断的问题。

  (续俊旗 人民邮电报)


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