曾鸣

　　面对近几年电信市场愈演愈烈的恶性竞争，监管部门虽三令五申、反复协调，仍然难以奏效，运营商抱怨没有一个公正的竞技规则，消费者虽然从竞争中享受到了电信竞争的好处(资费下调、服务改善)，却也被混乱的资费价格搞得一团雾水……一些善意的人们把整顿、规范电信市场的希望寄托在《电信法》出台上，他们天真地认为，现今电信市场的无序

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、混乱状况都是由于没有一部《电信法》，只要国家及时出台《电信法》，一切的事情都会迎刃而解。情况果真如此吗？

　　一、电信业的健康、有序发展需要《电信法》，但《电信法》决不等于电信业的健康、有序发展

　　笔者认为，《电信法》是电信行业运营管理的基本规则，是约束各电信运营商在国家允许并且有利于行业健康、有序、可持续发展，兼顾国家、运营商、消费者三者利益的范围内运作的经济活动规则，并对偏离和违反上述规则的行为进行必要的处罚和纠正，因而它是为电信行业的健康发展服务的。电信行业的健康、有序发展是内容、是目的，而《电信法》只不过是达到上述目的的手段，是为上述内容服务的形式。电信业的健康、有序发展需要《电信法》，但《电信法》决不等于电信业的健康、有序发展。如同交通法规一样，交通秩序的顺畅需要交通法规，但有了好的交通法规不等于就有了顺畅的交通秩序，还需要司机、行人的自觉遵守，交通信号、监管系统(电子警察)的完备及交通警察的认真执法。如果司机、行人可以任意闯红灯而不受处罚，即使交通法规再完美无缺，交通也不可能顺畅。

　　二、《电信法》是国家有关电信法规、文件发展演变的结果

　　许多人对《电信法》寄予了厚望，似乎当前电信市场的一些问题没有《电信法》就很难解决，笔者认为这也是很片面的看法。任何事物的发展都是有连续性的，《电信法》也同样，它绝不是一个从天上突然掉下来的怪物，我们决不能由于对《电信法》的期待，就彻底否定了国家有关部门在此前对于规范电信市场秩序所做出的工作。比如2000年9月国务院颁布的《中华人民共和国电信条例》以及在此前后国家有关部门陆续下发的一系列整顿、规范电信市场秩序的红头文件(在我国从计划经济向市场经济、法治国家转型的过程中，红头文件对规范国家经济秩序所起的重要作用尤其不容忽视)，这些条例、文件为规范电信市场秩序、促进电信行业健康发展起到了应有的推进作用，其中相当一部分会被吸收进即将出台的《电信法》。从这种意义上说，《电信法》是现有国家电信法规、条例、文件的归纳、集中和升华，是把国家现有的、散见于有关部门文件、政府条例中体现行业运行规则、规定、要求上升为国家法律这种最高形式，当然不乏有针对新形势而补充进的新的内容，但现有的文件、条例内容肯定是主体。

　　三、出台《电信法》，关键是能否认真执法、守法

　　其实，不论是主管部门文件还是国务院条例或国家法律，只是一种称谓的不同。在某种意义上，只要是能够起到规范电信市场秩序、约束运营商经营活动、在国家要求的促进行业健康有序可持续发展的范围内运作的作用，通过何种方式应该说都是无所谓的，只不过是从与国际市场接轨，建立公开、透明的法律体系的角度，以《电信法》的形式更符合国际惯例罢了。决不可能设想，同一件事情以部门文件、政府条例的形式达不到约束、管制的目的，改个名称，以国家法规的形式发布就可以收到立竿见影的效果(如果内容不发生丝毫变化)。因此不论任何级别的文件、条例、法规，关键在于能不能得到认真、有效的贯彻执行。部门文件如果执行得好，同样可以起到应有的管制作用；反之，政府条例、国家法律如果不能得到认真有效的执行，也还是不能起到应有的作用。面对电信市场现今的混乱局面，当前最迫切的任务也许并不是束手无策的等待《电信法》出台，而是自上而下的树立起严肃、认真、严格的执法、守法意识和环境，真正做到有法必依、违法必究，有令必行、有禁必止。

　　需要指出的是，国家现有的有关规范电信市场秩序的《条例》、文件的许多重要条款处于执行不认真、监管不到位、修订不及时的不严肃状态(也许是同人们对电信法的等待心理有关)。比如楼房通信管道建设问题、移动通信基本资费问题、小灵通与手机短信互联问题等等，《电信条例》和政府文件都有明确的规定和要求，而这些条例和文件在某些电信市场上根本没有得到认真的贯彻执行，面对这种全国性、大范围的违背国家法规、文件的行为，政府有关部门至今既没有做出修订、调整国家法规、文件的说明，又没有对这种违反国家法规、文件的行为采取应有的纠正、处罚措施。仅以移动通信基本资费为例，国家明文规定移动通信基本资费属于由国家管制的电信基本资费，运营商无权自作主张制定和修改。20世纪90年代，国家明确规定移动通信基本月租费为50元、双向收费、每分钟通话费0.40元，至今国家也没有任何文件宣布移动通信资费可以实行市场调节、可以由运营商自己决定，但全国各地几乎没有一个城市还在执行这种资费标准，个别地区甚至搞起了名副其实的单向收费而这也是国家明令禁止的。本人也不赞成移动高资费，但是既然移动资费属于国家管制，就应按国家规定执行，要么国家就下文下调移动资费或宣布实行市场调节。总之，要维护国家政策、法规的严肃性，国家、政府的决定，不管是部门文件、政府条例、国家法规，一旦颁布就必须无条件执行，违反了就要进行处罚，任何人(运营商)也不能视国家法规、文件为儿戏而为所欲为、自行其事。对违规行为不制止、不处罚，不仅是对违规行为的纵容，而且是对守法者守法积极性的挫伤，使他们感到守法吃亏而不得已也违心地做起违规的事，这种“违规无人管、守法干吃亏”心态的蔓延对于建立一个规范、有序的法制经济环境将是十分可怕的。它将使更多的人加入违规者的行列。没有一种自上而下认真、严肃的遵法、守法、执法意识，即便《电信法》出笼，运营商该不执行的还是不执行，继续我行我素，《电信法》也同样不可能起到人们所期待的那种应有的作用。从这种意义上说，一部有缺点、但得到认真贯彻执行的法规也要比一部虽然正确、但得不到认真执行的法规更有实际价值和意义。当然话又说回来，不可能存在绝对的正确，只要符合有利于促进行业健康、有序、可持续发展的大目标，就应该坚定地贯彻执行，而决不能由于某一个或几个人(运营商)的意见或不满就不执行或不认真执行。何况有些规定只是一个共同公认的遵守、执行的问题。例如交通法规，日本、英国等国家实行的是左侧通行，中国、美国、法国等绝大多数国家实行的是右侧通行，究竟是左侧通行正确还是右侧通行正确？根本不存在一个确定性的答案，大家共同遵守、约定俗成就是正确的。如果我们一味沉浸于争论左侧还是右侧通行正确而影响了交通法规的出台，就不可能有今天的交通秩序。有些事情大家共同遵守、共同执行就形成了规矩，就有利于事物的发展，在发展的过程当中，我们再根据形势的需要适时地做出调整。笔者认为电信法律、法规也是同样。

　　总之，电信业的健康、有序发展需要《电信法》，但《电信法》既不等于电信业的健康、有序发展，也不能因《电信法》暂时未出台，电信业就不发展。正确认识和理解《电信法》同国家现有电信法规、文件的关系，既积极努力争取《电信法》早日出台，又严肃、认真地把现有电信法规、文件执行好，才能正确、及时处理好电信发展过程中的各种矛盾以及利益关系，促进电信业的健康、有序、可持续发展。