印度电信普遍服务有感政府与运营商的交易

http://www.sina.com.cn 2004年07月07日 08:17 21世纪经济报道

图为：印度人正在学习使用电脑(新浪科技配图)
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　　本报记者赵忆宁新德里报道

　　在拉贾斯坦邦乡村公路的汽车上，记者试着连接无线上网，输入新浪的网址，马上便连接成功。

　　无疑，这让记者倍感兴奋。因为在印度，拉贾斯坦邦的整体电信服务水平落后于其

他地区。

　　“我们的目标是在任何乡村半径5公里范围内都能够找到一些数据传输的设备。同时我们也意识到农村的居民是非常需要宽带服务的。正是基于这个目的，我们在超过两千个居民的乡村，建立了宽带传输设备。”印度国家电信管理局官员Rajendra Singh介绍说。

　　印度是一个农业大国，有70%的人口分散于60万个村庄中，在印度电信密度(固话和移动通信)人均拥有量只有7%的情况下，电信服务的乡村覆盖率却达到83%。所有2000人以上的村庄全部安装了公用电话，目前，尚没有进入覆盖网的乡村规模是人口不足100人的小村庄。

　　印度在较低的电信普及率实现较高的农村电信接入，与其电信普遍服务义务(Universal Service Obligation)制度密切相关。

　　乡村里的无线上网

　　在拉贾斯坦邦的一个小村庄，记者参观了Shyam公司的一个基站。高高的发射塔矗立在公路旁，发射塔下有两间小房子。基站的工作人员在一台计算机前演示无线上网，无论是人、牲畜还是庄稼生病，通过使用QuickCam都可以找到远程专家的诊断；网上有公司专门使用本地语言为农民提供的各种软件，包括提供教育、商品信息。

　　据介绍，这个基站可以覆盖30平方公里之内的村庄。

　　Shyam公司和其他运营公司为该地区提供农村电信服务，已经做到每一个村庄有1-2部公用电话。在拉贾斯坦邦2万个村庄中，目前已经覆盖了一半左右。具体到Shyam公司负责的项目，目前只有100多个村庄没有覆盖，因为那些村庄在沙漠中。

　　Shyam公司总裁Suneet Vohra说，“公司采用CDMA1X的技术，支持农村网络的覆盖。”

　　在印度，农民在每个收成的季度后有一件重要的事情要做：向政府汇报。首先要上缴地契，确定土地所属；说明种了哪些庄稼，产量是多少。按照程序一步一步往上送，这一过程往往需要一个多月的时间。

　　“我认为，农村除了基本服务(电话、语音通讯等)，还应该包括数据传输。”Rajendra Singh说。

　　印度的运营商开发了一种叫“电子文件”的业务，把地契或土地的使用情况记录成电子文件，繁琐的日常文书工作因为使用了电子文本大大减轻了负担。

　　另外一个应用是关于农产品的价钱。以前农民根本不知道自己的产品在市场上到底值多少钱，往往有中介压低农民的粮价。现在农民使用网络，可以及时了解全国各地该产品的行情、市价。

　　今年4月在印度举行的“亚太地区信息社会峰会”上，印度提出的“在农村地区仅仅提供电话服务是不够的”的观点被参会的亚太国家关注。

　　印度在进一步提升农村地区的公共电话服务的同时，正在力图把这种公共电话设施转变为在农村地区建立一个电信信息中心。

　　“采用普遍服务电信基金，美国并不是最成功的，最成功的案例在秘鲁、智利和印度，他们采用竞标的机制，使不同运营商竞标得到这个基金，用同样的价格提供最好的服务。”美国蜂窝通信工业协会的负责人告诉记者。

　　印度于2002年4月1日建立普遍服务电信基金，印度通信及信息技术部电信司设立了普遍服务基金管理部，除ISP外，所有运营商将其调整后毛收入(Adjusted Gross Revenue AGR)的5%投入普遍服务基金，固网运营商、移动运营商和统一接入牌照授予商Unified Access Service Licensees　都可以从普遍服务基金中获得资助。

　　2004年印度电信法Indian Telegraph Rules　修正案，纳入了有关普遍服务基金的内容。

　　正是在这种制度创新下，印度1.4亿个农村家庭将有可能使用以无线服务为导向的电信服务。根据印度电信管理局的调查，其中6400万户农村用户的家庭是支持或能承担使用移动电话服务的。

　　Rajendra Singh认为，“非常重要的一点就是要建立一个有效的成本机制，以减少向农村地区提供电信服务的成本，使农民使用电信不再是奢侈品。”

　　交纳5%的普遍基金

　　1994年-1995年印度电信业自由化的过程中，印度电信管理部门给私有运营商附加了进入条件：建网过程中必须在一定数量的乡村提供电话服务。

　　但是这个规定执行得并不成功。因为很多运营商出于成本利润的考虑，他们宁愿按照规定和条例向政府缴纳罚款也不愿耗费大量成本在农村地区普及电话。

　　政府觉得这条路行不通，“在全服务牌照制度中，我们取消了这个对于农村电信服务义务条款的规定和要求。”Rajendra Singh说。

　　取而代之的是建立农村普遍服务基金的办法。所有运营商交纳收入的5%给该项基金，在计算净成本的时候，计算公式是把资本收入加上运营费用再减去净收入，这就是印度现行的普遍服务义务机制。

　　在印度频率使用费大概是总收入的8%，政府留下3%，剩余的5%交给基金会。电信基金建立后，在某个地方怎么选运营商呢？

　　“政府先做调查研究，找一个最有效的方式提供服务，然后根据这个模式算出这个地区需要多少投资，再把投资计划、设计原理交给运营商或服务商去做，政府比较主动。”Rajendra Singh说，“通常我们是通过竞标的方式来进行。”Rajendra Singh说，“竞标分为两个阶段，在竞标之前，首先制定一个基准的价格(给普遍服务提供商的补贴和补偿必须低于这个基准价)。

　　普遍服务义务基金管理部有怎样的职责呢？由于补偿是通过竞标的方式来确定的，因此基金管理部的一个重要职责就是制定投标程序，包括投标的条款和条件，然后该部门还要评估这些投标方案。

　　完成以上事务后，在管理部和服务提供商之间还要签署一些协议，基金管理部门还负责受理普遍服务运营商的索赔、索付的请求。此外还要规定普遍服务运营商需要保存和提交的有关文档、程序和记录，以及持续监控普遍服务运营商每一个环节的情况。

　　印度的电信执照发放并不是在全国范围内统一进行的，印度划分为21个行政区域，就像中国各个省份一样。对于固定网和移动网的牌照发放，是以各个行政区域为基础的。

　　在某个特定省份的第一轮竞标中，只有这个省份的固定和移动网运营商能参加竞标。如果在第一轮竞标中没有一个竞标者提出的报价低于基准价格，则会进行第二轮招标。第二轮招标，全国的电信运营商都有资格参加。

　　电信基金给普遍服务商财政上的支持，其目的就是解决一些提供普遍服务成本方面的负担。印度有两类的普遍服务资助：第一类是资助公共电信和信息服务，这主要针对农村地区现有的公共电信服务，该项资助只考虑到了运营的费用，而没有考虑其它资本的成本。

　　另一类是对于新的接入服务(新的乡村服务)，不仅仅考虑运营费用，同时也考虑了它的资本运营费用，并且把两者综合起来以确定对它的补偿。

　　根据印度电信管理局的政策，任何超过两千个居民的乡村至少要有一部公用电话。在这种情况下，进行补偿时也会考虑他们的资本运营成本。

　　一个重大的区别是，在一些国家中，包括中国，只有现行的运营商才有资格去新地区提供服务，其他私营企业或新企业则没有资格去提供新的服务。而印度是运营商都可以提供服务，并且印度正在利用这一服务鼓励更多的竞争者加入。

　　印度的例子已经证实，农村地区的通讯服务并不是一项义务而是一个机遇。在印度有很多非政府组织以及私人企业参与到了很多电信项目中，在农村地区发展电信服务，而且他们都做得很成功。

　　印度Gyandoot和Bhoomi等公司，已向1000个乡村提供电信和信息设备，而且这些项目都是自己负担成本的。他们的目的是在农村地区收集有关的市场信息。

　　印度还有一个国有的移动运营商(BSNL)，这家国营公司比私营公司推出移动服务晚了6年，2002年10月才进入移动市场。

　　但是由于它在农村大力发展用户，现在已经超过一些私营公司，成为印度第二大运营商。“这也说明一个现象，Universal Service Obligation(农村普遍服务义务)中的Obligation(义务)，应该改变成为Opportunity(机遇)。”

　　5亿美元的“大交易”

　　Shyam公司参与了拉贾斯坦邦的农村普遍服务，去年该公司向政府上交5%的运营利润，而该公司去年从政府那里拿回来的电信基金不到1%。

　　上缴5%返还不到1%，是否不公平？公司总裁Suneet Vohra说：“因为合同是公开透明的招标，我们没有得到所有的工程，拿不到所有的项目。因而，在向政府申请把钱拿回来时，必须依据我们覆盖了多少村庄，政府根据这些情况返还资金。”

　　目前印度的普遍服务基金规模达到了每年5亿美元，尽管与美国600亿美元的数量相比小了很多。

　　印度之所以能在较低的电信普及率的情况下，实现较高的农村普遍服务，其中一个主要原因是建立了全国电信普通服务基金——针对各电信服务运营商，不管公司营业收入大小，一律征收固定百分比的电信基金。

　　清华大学国情研究中心主任胡鞍钢认为，这可以视为政府与电信运营商之间的一种“大交易”(big deal)。

　　一方面，运营商从政府获得电信服务的经营权等于获得一种“垄断租金”，因为电信业经营的平均利润大大高于其他行业以及全国平均利润水平，当运营商进行全国电信经营时，这种“垄断租金”又具有全国规模效益和收益；另一方面，运营商必须为获得这种“垄断租金”付出代价，即为实现国家电信普通服务目标，上交一定比例的普遍服务基金。

　　在新制度框架下，印度政府并没有强制性指定哪家运营商必须提供普遍服务，也没有指定将普遍服务基金给予哪家，而是实行“谁服务、谁使用”的办法。

　　目前印度全国范围内的5亿美元电信基金就如同政府采购，让各家运营商公开竞争，购买这一公共服务，谁服务得多，谁获得的基金就多；而运营商则借助在全国的电信服务网络中明确自己该上交的那部分“垄断租金”。

　　在这一交易中，印度政府降低了市场“准入门槛”。他们认为，运营商在普遍服务中使用什么样的技术也是不应该受到限制的。印度电信监管部门采取的是技术中立政策，允许运营商在提供服务时自主选择技术。

　　事实上，无论是监管部门还是政府主管部门，都不做硬性的要求，而由厂商自己选择。

　　长期以来，中国一直坚持“在技术的使用上应该在政府一定的监管框架内进行”。对此，Rajendra Singh认为，“这个框架是没有太大必要的，因为运营商自己最了解应该使用什么样的技术，所以政府可以先确立哪些运营商可以参加普遍服务这个项目，然后完全不进行干预，让市场和运营商自己确定要使用的技术。”

　　因为技术发展非常快，而且投资的也是运营商，政府只是一个监管部门。所以，作为监管部门，政府不应该过多地干预到业务中去，特别是运营商所选择的技术。因为在市场环境下，运营商是最有资格也是最了解这些技术发展的。

　　印度政府认为，为农村提供电信普遍服务是政府的重要职责，政府把提供普遍服务作为电信服务与电信监管的主要目标之一。其要点是：一是可利用性(available)，无论何时何地，只要有需求，都应该有覆盖全国范围的电话服务。二是可接入性(accessible)，无论用户所处何地理位置，也不管种族、性别、宗教信仰等，他们在价格、服务和质量等各方面都应得到“一视同仁”的国民待遇。三是可购性(affordable)，即电话服务的定价应让大部分的用户能用得起。

　　为了能够提供有效的电信普遍服务，印度以电信法案的形式将上述基本原则列入进去，并予以具体的规定，这也成为国家相对独立的电信监管部门进行电信普遍服务监督的法律依据。

　　印度国家电信管理局每年向国会提交报告，公布普遍服务的基本情况，监督有关部门和运营商实现电信普遍服务。

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