胡鞍钢：如何保障农村通信普遍服务的实现

　　点题：

　　随着国家对“三农”问题的高度重视，农村通信普遍服务问题再次成为社会关注的焦点。今年1月份，信息产业部全面启动了“村村通电话工程”，吹响了解决农村通信普遍服务问题的号角。但“村通工程”毕竟只是一种过渡性的方案，如何建立保障农村通信普遍服务的长效机制？一些专家学者从经济学的角度，进行了深入的研究和探索。今年以来，中国 科学院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授在向国务院递交的两篇“国情报告”中，呼吁关注农村通信的普遍服务问题，并建议通过建立普遍服务基金从根本上解决这一问题，得到了国务院有关领导同志的高度重视并批示。为此，记者特地走访了胡鞍钢教授，请他谈谈该如何解决农村通信的普遍服务问题，以飨读者。

　　解决农村普遍服务问题刻不容缓

　　记者：今年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出把解决“三农”问题作为本届政府工作的“重中之重”。在信息通信技术高速发展的今天，农村的发展步伐却明显滞后了，农村通信普遍服务的紧迫性主要体现在哪些方面？

　　胡鞍钢：改革开放以来，我国电信业得到了迅猛发展。1979～2002年邮电业务量年增长率为25.3%，大大高于同期GDP增长率(9.4%)和第三产业增长率(8.0%)。截至2003年底，我国电信用户总数达到5.32亿，已成为世界电信用户第一大国。电话普及率达到42部／百人，提前两年完成“十五”计划电话普及率目标(全国电话普及率超过40%)。我国的电话普及率相当于世界中等收入国家的水平，其中城市电话普及率已经接近或达到发达国家的水平。

　　但与此不相称的是，我们离“十五”计划的农村通信普遍服务目标(95%以上行政村通电话)还有很大差距。截至2003年底，通话行政村比例为89.2%，全国未通上电话的行政村比例为10.8%，估计全国近70万个行政村中还有7.48万个行政村没有通上电话。除了城乡电信发展中存在的差距，在农村也存在发展不平衡的问题，其中东部地区未通电话的比例只有1.03%，中部地区为7.44%，而西部地区则高达25.31%。

　　这些农村地区是我国通信普遍服务的“空白地带”，而且越是经济落后的地方，通信普遍服务也越滞后。利用先进的信息通信技术，实现农村通信普遍服务是解决“三农”问题的一个兼顾效率和公平的方法。举个例子，我在新疆吐鲁番调查时发现，当地的农民将其生产和收获葡萄的有关信息利用因特网和电话发送出去，获得了新的销售渠道，解决了葡萄销售难、价格低的问题。我在四川、贵州、甘肃等地调查时也发现，电话在劳务输出方面起了相当大的作用。

　　其实，越是为贫困落后的农村地区提供通信保障，农民的直接收益(如打电话)和间接收益(如市场销售、劳动力输出)就越大，“减贫”作用是很明显的。因此，为偏远、落后、贫穷的农村地区提供通信普遍服务、缩小城乡信息差距已经刻不容缓，是政府发展电信业的首要任务和第一责任，也是实现“十五”计划的国家信息化目标的当务之急、重中之重，更是“以人为本”和“全面、协调、可持续”发展观的具体体现。

　　农村通信普遍服务的经济学特性

　　记者：按照一般的思路，我们在解决问题前，一定要先了解问题。作为著名的经济学家，从您的角度看农村通信普遍服务，有何特殊的地方？

　　胡鞍钢：它有三个重要的经济学特性：一是典型的公共产品。作为一种提供公共信息的基础设施或平台，它不仅具有非竞争性、非排他性，而且还具有正外部性，不仅能给提供者和消费者带来收益，而且还会对社会或他人产生收益。这就决定了农村通信普遍服务需要由政府来提供，并使它的服务具有可及性、便利性和公平性。

　　二是典型的全国性公共产品。农村通信服务如同一般的教育或卫生服务，属于地区性公共服务，但与后者不同的是，它还属于全国性公共服务。因为电信服务基础设施特征是全国性网络，获得这种网络性公共服务的农民不仅从当地服务中受益，而且从全国服务中受益。这就决定了农村通信服务由中央政府来提供全国性电信网络服务，实行以“中央为主、地方为辅”的混合经营模式是一个比较好的模式，可以有效地解决在中国地区发展不平衡的国情条件下的“信息差距”问题。

　　三是在开放条件下利用新技术和后发优势，使农村通信技术与服务实现跨越式发展。当政府积极鼓励和帮助各个运营商根据不同地区的条件自主选择最适宜、最便捷的通信技术时，不仅可以实现农村的通信普遍服务目标，而且可以为农民提供及时的、用得起的多样化灵活性的服务。这就决定了政府对各种技术采取“友好、鼓励(竞争)、中性”的技术政策，而不是人为地偏向或指定某一种技术。

　　农村通信普遍服务的国外经验

　　记者：从各国实践看，为农村提供通信普遍服务是政府的重要职责。今年年初，您专门访问和考察了美国联邦电信委员会(FFC)、蜂窝通信工业协会和几家美国电信公司。请问，美国在这方面有何成功经验？

　　胡鞍钢：目前，发达国家政府都把提供普遍服务作为电信服务与电信监管的主要国家目标之一，其要点是：一是可获性(available)，无论何时何地，只要有需求，都应该有覆盖全国范围的电话服务；二是可接入性(accessible)，无论地理位置、种族、性别、宗教信仰等方面的差异，用户在价格、服务和质量等各方面都应得到“一视同仁”的国民待遇；三是可购性(affordable)，电话服务的定价应让大部分的用户能够承受得起。

　　为了能够提供有效的通信普遍服务，美国、法国、加拿大等国家都以电信立法形式将上述基本原则予以具体的规定，这也成为各国相对独立的电信监管部门进行普遍服务监督的法律依据。如美国的FCC每年向国会提交定期报告，公布普遍服务的基本情况，监督有关部门和运营商实现普遍服务、消除数字鸿沟的国家目标。

　　国际经验告诉我们，信息技术的迅速发展与普及，难免产生数字鸿沟，政府的目标就是追求社会公平，保证机会平等，采取“一视同仁”的政策，着力解决市场失灵问题，为所有人提供普遍服务，发挥消除数字鸿沟的“填平者”作用。

　　在这次美国调研中，我还专门了解了如何利用相应的制度安排来解决城乡信息差距问题。目前美国城乡电信服务质量是基本一致的，价格基本上是趋同的，基本实现了“城乡同网、同价、同质”。其中一个主要原因是美国根据电信法案建立了全国通信普遍服务基金，对各个电信服务运营商，不管公司营业收入大小，一律征收固定百分比的电信营业收入，每年总额约达六百亿美元。这可以视为国家与电信运营商之间的一种“大交易”(bigdeal)。一方面运营商从国家获得电信服务的经营权等于获得一种“垄断租金”，因为电信业经营的平均利润大大高于其他行业以及全国平均利润水平，当运营商进行全国电信经营时这种“垄断租金”又具有全国规模效益和收益；另一方面运营商必须为获得这种“垄断租金”付出代价，即为实现国家通信普遍服务目标提供普遍服务基金。美国FCC并没有强制性指定哪家运营商提供普遍服务，也没有指定将普遍服务基金给予哪家，而是实行“谁服务谁使用”，这600亿美元如同政府采购，让各家公开竞争，购买这一公共服务，谁服务得多，谁获得基金就多。

　　农村通信普遍服务的解决之道

　　记者：对加强农村通信普遍服务的必要性、紧迫性，我们已经有了一定的认识。但是问题的关键还在于该如何解决，请问如何从根本上解决农村通信普遍服务问题？

　　胡鞍钢：信息产业部于今年1月下发了《关于在部分省区开展村通工程试点工作的通知》，并把开展村村通电话列入重要的任务之一。但是，该试点工作却规定由六大运营商“分片包干”进行行政村通电话试点。解决农村通信普遍服务的基本思路仍然是按照传统的行政区域“画地为牢”、“分片包干”的做法。从制度“路径依赖”的角度看，这可能为今后的电信改革与发展制造障碍。

　　开展农村通信普遍服务的决策属重大决策，不仅关系到各大运营商的利益，更重要的是关系占全国总人口60%的农村人口的切身利益。我更关心“村通工程”的制度安排是“滑翔机”式的不可持续模式，还是“飞机”式的可持续模式。不同的制度安排有不同的激励机制和惩罚机制，也会有不同的发展结果。

　　具体而言，我有如下建议：

　　——要十分明确公开承诺实现农村电信普遍服务的目标。第一步要如期实现“十五”计划目标，即村通电话达到95%的目标；第二步到2010年实现全国基本普及电话目标，真正做到“村村通电话”。建议国家信息化领导小组专门召开全国信息化工作会议，专题研究和规划实现农村通信普遍服务的目标、政策、措施。普遍服务应具体列出可获性目标、可接入性目标、可购性或可支付性目标，真正使广大农民不仅能够获得通信普遍服务，而且也能够用得起电话服务；确定重点地区(如西部、中部地区)；确定普遍服务的重点人群(如贫困人口、少数民族人口)和重点机构(如乡村机构、学校、卫生院)；确定与通信服务相关的其他服务，如远程教育、汇款服务、农产品市场信息等。从国际角度看，中国有可能在发展中国家最早实现农村通信普遍服务目标，最为成功地解决内部的信息差距，并为其他国家提供和分享经验、技术与知识。

　　——参照国际经验，建立全国通信普遍服务基金。我建议以运营商电信收入的一定比例(如5%～10%之间)进行征收，作为通信普遍服务基金。按照公共预算制度，作为非税收收入纳入中央预算管理，“专款专用”，经全国人大财经委员会授权批准使用。首先，这是一个“可持续发展”的模式。即使按照5%的比例征收，到2009年时也累计了几千亿元，对解决中国的信息差距、为农民提供通信普遍服务将起到重要的作用。其次，也是一个“信息财富”转移支付的模式，它通过国家的制度安排有效地实现了“信息资源”从城市向农村的转移，从“信息富人”向“信息穷人”或“信息无缘者”的转移。再者，还是一个“促进竞争、公平竞争”的模式，促使各运营商必须技术创新、降低成本、压缩开支，既可以取消对某些运营商的优惠政策，又减少政府的各类补贴。

　　——鼓励运营商公开竞争通信普遍服务基金，采取“谁服务、谁使用(基金)”的原则，逐渐取消交叉补贴和政府补贴的做法。政府将实现通信普遍服务作为公共目标，不再指定谁来运营、谁来生产，将普遍服务基金作为政府采购，公开招标、公开采购、公开信息，既购买服务数量，又购买服务质量，由此形成一个激励运营商提供良性服务新的机制。

　　———实施“全面开放、跨越发展”的技术路线和技术政策。由于信息通信技术发展十分迅速，在这一领域的国际化程度最高，因而中国最有可能通过开放电信市场、鼓励竞争、充分吸收国外新技术实现电信业的跨越式发展，也最有可能在相对短的时间缩小信息差距和实现普遍服务。为此，政府要避免成为技术进步和技术普及的障碍，因为政府了解技术的能力落后于技术发展的进程，政府制定的技术政策也滞后于技术变化的进程。为此，政府在各种技术面前应当持“中性”原则和立场，减少干预，不仅鼓励运营商进行市场竞争，也鼓励他们进行技术竞争。市场竞争的实质就是技术竞争，如果政府过多地干预技术选择，就会妨碍市场的竞争。由于中国人口众多、地区广大、地区发展和条件差异性大，对提供通信普遍服务的需求不同，政府不应作强制性技术要求，由运营商自主选择先进、适用、高效的通信技术，允许多种技术提供服务可以优胜劣汰，更好地促进技术发展。

　　——明确政府在提供通信普遍服务中的角色。即制定实现电信普遍服务的规划政策，激励竞争、激励提高电信普遍服务水平，确保信息安全、通信稳定、互联互通，对各运营商的服务进行监督并将信息及时公布于众。

　　——制定通信普遍服务政策是一个“白箱作业”过程。即开创一个决策的科学化、民主化、制度化的范例。真正按照国务院的规定，重大事项听取各方面意见，及时公布各种公共信息，明确政府的作用，通过法案形式，减少政府干预的随意性。

　　设立通信普遍服务基金的合理性

　　记者：众所周知，财政部自1994年财税体制改革以来逐步规范公共财政制度，大力清理整顿预算外收入和政府性基金。在今年的财综犤2004犦6号文件中，仅保留了31项全国政府性基金。如今，我们为了实现农村通信而建立通信普遍服务基金的做法，是否与我国清理各种基金的大方向背道而驰？

　　胡鞍钢：通信普遍服务基金在性质上与财政部清理整顿的那些不合理的各类政府性基金有着本质上的区别，理由如下：

　　一是征收通信普遍服务基金的目的是为广大农村地区提供“雪中送炭”式的基本电信服务，是公共服务基金，而不是某个政府部门的“小金库”。以前广大农村地区的通信普遍服务是由原中国电信承担的，但随着1998年以来中国电信业的不断深入改革，目前各大运营商都是自主经营、自负盈亏的市场化和商业化的企业，缺乏动力为广大农村地区提供电信服务(包括基本公共服务和私人服务)，常常是投入多、产出少、亏损严重，这也是导致近年来行政村通电话比例提高幅度减缓的主要原因。建立通信普遍服务基金正是对那些提供农村通信普遍服务的运营商进行相应补贴的做法，它提供一种激励机制，也优于以往的交叉补贴的做法。

　　二是在普遍服务基金的建立和管理上，将作为中央财政收入中的非税收收入，列入中央的财政专户，实行“收支两条线”，专款专用。一方面，由信息产业部来制定普遍服务基金的征收标准和补偿使用办法，包括对运营商的成本进行核算等；另一方面，普遍服务基金的具体管理办法仍按财政部关于基金管理的办法执行。

　　三是普遍服务基金征收对象是向各大运营商征收，实质上是各大运营商交纳的特许经营权“租金”，在操作上简便易行，征收成本极低，也便于中央财政集中。电信业在世界各国都是高利润行业，我国也不例外，其平均利润率远高于全国其他行业。以中国移动为例，根据中国移动(香港)2003年业绩公报提供的资料，2003年该集团人工成本约77亿元人民币，共雇佣63589人。人均年人工成本(即人均实际年收入和各种补贴)为12万元，这还不包括员工拥有的认股权和其他权益。这远远高出全国其他行业、其他公司的平均收入。由于运营是由国家特许授权的，该特许经营权本身就属于国家资源，具有相当高的“租金”，理应属于国家收益。向运营商征收普遍服务基金是将国家的特许权收益归国家所有，而不是归部门或国有企业所有。这与增加电信运营企业的税费负担是两回事。此外，国家对中国移动、中国联通征收的无线频率(这也是国家最稀缺的公共资源)占用费可以说是九牛一毛，微乎其微。

　　四是普遍服务基金本质上是国家的一种转移支付。它是从城市转移到农村，从经济发达地区转移到贫困地区，从富人转移到穷人，而且不需要中央财政出钱，仅针对占有高额特许经营权“租金”的几个大运营商收取，“取之于民、用之于民”，经济上可行，政治上也可行，是国际上普遍采用和通行的办法。无论是发达国家(如美国)，还是发展中国家(如印度)，都普遍采取了向电信运营商收取一定比例的普遍服务基金的做法。显然，一个有效的制度是能够节约社会成本、提高社会效益的，这也就是为什么这些国家实现普遍服务的根本原因。

　　如何加快建立通信普遍服务基金？

　　记者：可以说，我们已经清醒认识到建立农村通信普遍服务基金的必要性，但在具体操作上，我们该如何建立？

　　胡鞍钢：目前建立普遍服务基金的条件已经成熟，可以在不增加任何中央财政支出的情况下，有效地从社会资源中获得该基金的来源。据我的初步估算，即使按营业收入的1.5%比例征收普遍服务基金，2004～2008年累计收入可达500亿元左右。应当说，建立通信普遍服务基金制度为实现通信普遍服务国家目标奠定了制度基础，也提供了可持续发展的资金来源。关于如何加快建立通信普遍服务基金，我提出如下建议：

　　一、将建立通信普遍服务基金、实行农村电信普遍服务目标列入本届政府解决“三农”问题的重大举措之一，尽快调查研究，广泛征求各方意见，提出实施方案，力争写入2004年《政府工作报告》，体现中央和国务院再次为广大农民“雪中送炭”，既有重要的经济意义，又有重要的政治意义。

　　二、建议财政部会同信息产业部、国资委等有关部门协商研究建立征收和使用通信普遍服务基金办法，按一定比例向各大电信运营商征收，并列入中央财政专户，实行收支两条线，专款专用，激励各大电信运营商竞争这一基金为农村提供可及性的普遍服务。

　　三、在制订讨论中的《电信法(征求意见稿)》中应当明确普遍服务基金的法律地位，作为今后征收通信普遍服务基金(以便于区分乱收费)和实施与监督普遍服务的法律依据。

　　四、重新界定信息产业部的角色和作用，突出解决“越位”、“缺位”和“错位”问题。根据党的十六大报告提出的要求完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，以及党的十六届三中全会提出的要切实把政府经济管理的职能转到主要为市场主体服务和创造良好环境上来的精神，最近信息产业部提出了“后退一步，站高一步”的工作思路，我认为是一个很大的进步。信息产业部应切实把职能转移到引导、规范、监管、服务上来，管宏观、管政策、管环境，切实做好通信普遍服务政策的制定和执行监督工作。

　　【精英档案】

　　胡鞍钢，现任中国科学院-清华大学国情研究中心主任，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。1988年获中国科学院自动化所博士学位；1991年被国家教育委员会、国务院学位委员会授予“有突出贡献的中国博士学位学者”称号；1995年获国家自然科学基金委员会“国家杰出青年科学基金”资助，同年经美国华盛顿中国问题研究中心评选，获福特基金会“中国经济研究资助”；2000年其研究成果被国家自然科学基金委员会评选为“国家杰出青年科学基金”特优项目。

　　胡鞍钢教授是国内外享有盛誉的中国国情研究专家和学术带头人，主要研究领域为中国经济发展及发展政策。目前已正式出版中国国情研究系列专著和合著共计44部，其中个人专著10部；在海外出版中文版8部、英文版6部；在国内核心期刊发表文章近200篇；由新华社、人民日报社内部刊物摘发的国情研究报告及政策建议若干份。其代表作有《中国国家能力报告》、《中国经济波动报告》、《影响决策的国情报告》等。

　　(王保平 顾立人 人民邮电报)