北京邮电大学 吕琛

　　2002年底我国有7.48万个行政村没有开通电话，约占全部行政村的10.8%，2003年底，全国电话普及率城市为31.45%，农村只有约18%。为实现既定的到2005年底全国95%的行政村通电话的目标，今年上半年政府出台了新的政策，决定采用“分片包干”的办法来推动行政村“村村通电话”工程。我国普遍服务的任务仍然繁重。

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　　但是普遍服务涉及多个方面，可谓“牵一发而动全身”，我国的普遍服务发展仍在摸索中前行，由此文中将围绕普遍服务基金、普遍服务成本补偿和所采用的技术三方面分开阐述，供读者参考。

　　普遍服务基金仍存在多个难点

　　“分片包干”政策的出台表明了我国电信监管机构正给予普遍服务政策足够的重视。但是“分片包干”政策必然是一个过渡的政策，普遍服务基金政策很有可能成为我国电信普遍服务领域的主导政策。

　　从世界范围内来看，普遍服务基金的收取主要有以下几种方式：建立普遍服务基金，从所有电信公司每年的收入中按一定比例收取费用；由国家预算筹款，指定提供普遍服务的公司；对提供普遍服务的公司提供税收方面的减免；在许可证发放中附加普遍服务的条款等。这些方法是各国在提供普遍服务中逐渐形成的，各有优缺点，适用的国家、地区及发展条件也各不相同，如第一种方式在发达国家使用得较多，澳大利亚、法国等国家以立法的形式明确普遍服务基金制度的法律地位，并且就普遍服务基金的支付与管理做出明确规定；第二种方式发展中国家使用的较多。

　　那么，我国普遍服务基金最终将采取何种方式收取，基金如何管理和使用？这些问题得经过政府、电信行业管制者和电信运营商长时间的博弈才能解决，而这将是一个艰难抉择的过程。从现实看，普遍服务基金的提出已经有一段时间，但正式的方案仍未出台，笔者不想对最终出台的普遍服务基金作一番猜测，而是想针对普遍服务基金方案出台对于电信行业的影响以及普遍服务基金能否解决现有问题或是会带来新的问题作一些探讨。

　　普遍服务基金不一定是解决普遍服务问题的最终方法。实际上，普遍服务基金存在一个导向问题，那就是普遍服务基金是对目前提供普遍服务的电信运营商的一种补偿，还是说作为提供普遍服务的电信运营商一些普遍服务基金，获得基金的运营商必须承担全部的普遍服务？也就是说，普遍服务基金到底管的是现在还是将来？从目前我国政策制定的目标来看，应是希望普遍服务能够解决将来的普遍服务问题，希望边远地区和高成本地区的电信服务状况能得到改善，因此要求出台的普遍服务基金政策具备给现在提供普遍服务的运营商以较强激励的能力。这对制定普遍服务基金提出了一个挑战，即普遍服务基金的制定必须具备前瞻性，普遍服务基金的数额等可以动态调节。

　　从现有的普遍服务政策看，今年年初“分片包干”政策的出台，必然对于提升西部地区电话普及率、促进西部经济的发展有积极的促进作用。但是，“分片包干”政策对于普遍服务基金的出台也许并非完全是利好消息，由于引入了更多的电信运营商，使得普遍服务基金收取和分配工作的难度加大，另外也可能会出现运营商打着普遍服务的幌子而开展一些非普遍服务业务的现象，由此需要更多的监管工作。

　　普遍服务成本补偿方式介绍

　　前面提到，普遍服务基金政策很有可能成为我国电信普遍服务领域的主导政策，但从目前的情况看，何时能够出台尚不清楚。因此普遍服务得成本补偿倒是值得关注一下。

　　1.分摊方式

　　美国采取普遍服务成本补偿的方式值得借鉴。依照1996年美国的《电信法》，美国联邦通信委员会制定了相应规定以处理普遍服务改革中的具体问题，以下是具体方案。

　　对于农村、偏远地区和高成本地区的支持目前通过三种机制提供。首先是，管辖划分规定将每个本地交换公司(LEC)环路成本的25%分配给州际服务部门，即此项分摊成本必须由州际服务来补偿。如果LEC的成本高于平均环路成本，则这一部分成本可以相应提高，这一增加相当于通过长途电话服务提供了一个补贴，这种补贴可能数额很大(联邦通信委员会注意到，对于一些本地电话公司，在高出全国平均环路成本150%以后，每高出1美元，就能从州际电话服务中得到1美元)。其次，对于高成本地区还有另外两种补贴机制，一种是“拨号设备分钟加权”机制，它同样通过将高于正常交换成本的部分分摊给州际服务部门的方式对接入少于5万的LEC(它们可能无法从交换中获取规模报酬)提供补贴；另一种是不久就废弃不用的“LTS项目”机制，它为那些用户线路高于正常成本的运营商提供支持。

　　2.拍卖方式

　　在经济学中，解决信息不对称较好的(理论上较好)方法是采用拍卖机制，而普遍服务领域同样存在着信息不对称，管制者对于在位运营商和新进入者的成本并不十分清楚，因而，采用拍卖这一以市场为基础的方法可能对问题的解决有所帮助。

　　一些公司(如GTE，美国一家地方性电信运营商)偏好普遍服务拍卖的机制。GTE的方案是把有关普遍服务支持的拍卖置于一个小的地理区域范围来考虑。在这种拍卖中，投标者报出他为获得提供普遍服务的运营商身份而愿意接受的最低单条线路补贴。拍卖采用单轮密封投标法，其主要特征是：市场结构是内生的，对中标者执行统一的补贴。

　　3. 分摊与拍卖方式的比较

　　直接进行成本分配是一个好的想法，但成本分摊比例的确定需要不同运营商的成本有全面的认识，但是如果管制者对于成本信息有全面科学的认识，那么更好的方法则应是管制者直接为运营商指定不同的价格。但这在目前是行不通的，因为目前管制者与运营商获得的成本信息并不对称。

　　拍卖从理论上来说能够消除信息的不对称性，但在实际操作中会遇到很多问题。首先就是合适的拍卖机制的设定问题；另外不同的业务领域和地理区域可能会存在成本协同问题，这样使得拍卖复杂化且难以组织。

　　分摊和拍卖方式各有所长，也各有所短。笔者建议政府可以将两者结合起来，开始阶段可以先通过完善监管体系实行分摊方式，等到普遍服务的成本补偿机制成熟之后，可以采用拍卖方式。

　　一定条件下可由移动运营商提供普遍服务

　　普遍服务基金和普遍服务成本补偿一直被业界所关注，相比之下，普遍服务所采用的技术一直以来都显得默默无闻。但是最近有关450MHZ无线接入作为普遍服务的接受手段一事被媒体炒得沸沸扬扬，也由此引发业界人士对普遍服务采用的技术的思考。单纯从技术上讲，采用无线方式实现接入也是一种可能的方式，但固网运营商涉及无线业务是一个敏感的话题，之前某些固网运营商曾进行450MHZ无线接入的尝试，就曾被信息产业部一度喝停。而在普遍服务采用的技术上，固网运营商现在主要采用有线的方式。笔者认为，在某些地区，如果采用移动手段相对经济的话，那么就应该由移动运营商来提供普遍服务。尽管在全球范围内看，提供普遍服务的还主要由固网运营商所承担，但是移动网并非一定比固定本地网不经济，从目前某些地区的实际移动通话资费与固定本地通话资费可比就可以看出，二者的成本在一定条件下是具有可比性的。