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人民邮电报:巴西、墨西哥电信监管立法考察报告

http://www.sina.com.cn 2004年04月18日 15:48 新浪科技

  彻底调查第226期

  我国和巴西、墨西哥同为发展中国家,有着很多的共同点,面临着更为近似的发展目标。在此情况下,研究其他发展中国家的电信发展状况,同其他发展中国家进行电信监管与立法情况交流,有着更为深刻的意义。

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  对于电信业处于由“大”到“强”转变过程中的我国,应加强与世界各国,尤其是发展中国家的电信立法与监管的交流与学习,在“借鉴国外、立足国情”的基础上,不断完善我国的电信立法与监管体系,为我国电信事业的发展提供有力保障。(彻底调查)

  考察报告全文如下,执笔人:李国斌 李长喜

  立法与监管奏出改革协奏曲

  ---巴西、墨西哥电信监管与立法考察报告

  ①电信立法“催化”电信改革

  巴西在电信改革与法制建设方面,走了一条“电信产业发展带动电信体制改革,电信立法确认电信体制改革”的道路。作为法治化程度较高的发展中国家,立法在电信发展和电信体制改革中起了举足轻重的作用,电信体制改革在立法的催化下完成。纵观巴西几十年来的电信立法状况,可以看到立法在电信发展和电信体制改革中的重要地位。

  早在上世纪五六十年代,为促进国内电信业的发展,提高电信服务质量,巴西政府制订了《巴西电信法》,将国内对电信业的监管权收至联邦政府。1965年,还依照《电信法》的规定设立了巴西首家半国营化的电信运营企业Embratel。

  1995年7月,为了打破电信市场被某一运营企业垄断的局面,在国内建立竞争性电信市场格局,巴西国会对宪法进行了修正(第八号宪法修正案)。该修正案规定:私人资本、国内资本和国外资本均可投资电信业,废除了国家垄断电信业的状况,为国有电信企业的私有化和吸引外资进入巴西电信市场奠定了基础。

  一年后,巴西制订了调整移动蜂窝、卫星通信信号传输和增值电信业务市场的《特别法》。该法要求上述市场引入竞争机制,允许私人资本进入上述业务领域。

  为进一步促进和加强电信监管工作,保护竞争,打破垄断,推进电信体制改革,1997年7月,巴西国会在第八号宪法修正案和《特别法》的基础上通过了《电信基本法》。《电信基本法》的通过,为巴西新一轮电信体制改革奠定了坚实的基础。1998年,巴西又进行了一次改革,这次改革构建了巴西现行的电信运营格局和电信监管体制。《电信基本法》对巴西电信体制改革最重大的推进作用表现在依法设立了新的电信监管主体ANATEL。在ANATEL成立之前,巴西通信部作为政府组成部门负责所有的电信监管工作。ANATEL成立后,它就作为一个独立监管机构取代了通信部的监管地位。

  为了实施《电信基本法》,1998年,ANATEL制订了五个市场规制方面的法律文件《许可一揽子计划》、《普遍服务目标一揽子计划》、《服务质量目标一揽子计划》、《固话服务许可合同规定》、《技术协议规定》。

  《电信基本法》对巴西电信体制及电信市场的另一重要影响表现在它对电信市场结构的影响上。《电信基本法》的通过彻底打破了电信业为少数国有企业垄断的局面,在电信市场格局方面带来了竞争性电信市场运营格局。在电信投资体系中,不仅引入国内私人资本,而且大量引入外国资本,形成了新的电信市场格局。

  巴西政府效仿美国等发达国家的做法,在电信行业推行私有化政策,将国有电信业对外开放,逐渐实现私有化。以移动通信市场为例:目前巴西用户数和市场份额最大的三家移动通信公司(VIVO、CLARO、TIM)均为合资企业。

  巴西的电信改革是巴西政府为促进本国电信业的发展而进行的。这些改革在促进本国电信快速发展的同时,也带来了一些问题。在近年来的电信私有化过程中,巴西国内就出现过各运营企业出于自身利益考虑,拒绝与其他运营企业进行网间互联或采用不同的技术协议造成互联中断、互通不能的局面。

  墨西哥电信体制改革的先导是1995年墨西哥《联邦电信法》的制订。随着《联邦电信法》的颁布实施,墨西哥的电信体制和电信市场出现了一些新的变化。

  在电信运营市场方面,墨西哥自1995年底开始,逐步开放了国内电信市场,国家按照《联邦电信法》的规定,拍卖了原有的国有电信运营企业,私人资本和外商资本开始进入墨西哥电信运营市场,打破了电信市场被国有资本垄断的局面。在墨西哥,最大的四家移动通信运营企业(Telcel、Telefonia、Unefon、Iusacell)均已完成股份制改造,上述公司中均有不同比例的公众股。Telcel目前由私人资本控股,Telefonia公司由一西班牙公司控股,Unefon和Iusacell则分别由墨西哥公司控股。在墨西哥的固话和移动通信领域,均存有多家电信运营企业。但是,在固话通信方面,老牌的固话运营企业Telmex仍占有90%以上的市场份额;而在移动通信方面,自Telmex分离出来专门经营移动通信业务的Telcel公司作为墨西哥最大的移动通信运营企业,在移动通信市场中占有70%以上的市场份额,其业务覆盖了墨西哥所有的主要城市。因此,虽然墨西哥在固话和移动通信方面已有多家电信运营企业经营电信业务,但从根本上说,墨西哥尚未建立真正意义上的竞争性电信运营格局,电信市场被上述运营企业垄断的状况依然存在。

  近年来,墨西哥通过电信体制改革,在一定程度上促进了国内电信业的发展。但同时,由于其电信体制中尚存在不完全适合电信业发展要求的内容,墨西哥政府正在酝酿新一轮的电信体制改革。

  墨西哥政府拟通过改革,提高电信监管的力度,并期望通过改革实现下述目标:

  第一,为电信运营和电信监管提供确定的法律依据和法律保障。为适应新技术、新市场发展和变化的要求,墨西哥正在对1995年的《联邦电信法》进行修改,新《电信法》有望在2004年通过。

  第二,提高电信监管的

  能力。明确SCT和COFETEL之间的关系,确定两者之间的职能分工,强化COFETEL的职能。

  第三,增加监管的透明度。

  第四,使监管工作更快地适应电信业的变化,为电信运营企业和消费者提供更好的服务。

  在电信体制的调整与改革以及改革目标的实现方式方面,墨西哥政府选择的主要方式是通过立法解决,试图通过制订新的电信法来实现上述任务。

  ②各具特色的电信监管制度

  考察巴西与墨西哥的电信监管制度,用“各具特色”来形容是最恰当不过了,一方面,在普遍服务、用户权益保护、技术中立方面,两国监管同中存异,各有精妙之处;另一方面,在资费、互联互通等方面的监管又有自己的“招牌菜”。

  以目标责任体系保证普遍服务

  在巴西,履行普遍服务义务的主要方式是缴纳普遍服务基金。巴西在普遍服务制度方面最具特色的地方是,巴西不仅在法律上确立了普遍服务制度,而且通过建立严密的目标责任体系保证相关义务的履行和法律的遵守。为保证普遍服务义务的履行,巴西电信监管机构为不同的电信运营企业、在不同的电信业务发展阶段设定了不同的电信发展具体目标和任务。例如,规定城市中公用电话之间的距离不得超过300米,600名以上的居民区须提供个人电话服务;学校、医疗机构要有互联网接入,老的电信运营企业在2003年12月前应在300名以上的居民区安装一部公用电话,等等。上述目标的完成与否成为电信监管机构评测电信运营企业是否履行普遍服务义务的标准之一。根据有关规定,对于不能完成上述有关普遍服务目标的,电信监管机构不仅可以处以一定数额的罚款,而且还有权根据义务履行情况决定是否批准其开展其他新业务,甚至还可以因此而依法取消其某些电信业务经营权。在此制度下,巴西成为世界上公用电话最为普及的国家之一(公用电话在数量上仅次于美国和中国)。

  在墨西哥,电信普遍服务问题已经引起了政府的高度重视。在电信市场开放之初,由于墨西哥在电信市场开放的同时没有顾及普遍服务的问题,造成运营企业只将资金投向利润丰厚的富足地区,而无暇顾及贫困地区的状况。上述状况,造成了墨西哥电信服务方面贫富差异悬殊的现象。为解决这些问题,墨西哥将普遍服务问题列为需要重点解决的问题,并采取一系列具体措施,促进电信普遍服务。在电信立法中,拟在电信法中对普遍服务问题作出专门的、具体的规定;在频率的分配方面,将某些频段分配而不是拍卖给提供普遍服务的电信运营企业;在普遍服务义务的推行方面,政府通过建立普遍服务基金促进普遍服务的进行。

  投诉受理中心与格式合同备案

  为充分保护电信用户的合法权益,巴西电信监管机构专门设立了三个集中受理电信用户投诉的“用户投诉受理中心”,分别设在电信业较为发达和集中的圣保罗、里约热内卢和巴西利亚。据ANATEL的一位负责人介绍,“投诉受理中心”主要接受用户关于电信服务质量、电信资费等电信服务方面的投诉,其运行经费由ANATEL的监管经费负担。“用户投诉受理中心”由ANATEL领导,但“投诉受理中心”的工作人员并非ANATEL的正式成员,而是由ANATEL聘用的人员组成,目前巴西三个“投诉受理中心”的雇员总数达几百人。“投诉受理中心”通过受理电信用户的投诉和建议,为ANATEL的依法监管以及维护电信市场秩序和电信用户的权利,起到了积极的作用。

  为保护用户的利益,墨西哥有关法律规定,电信运营企业以标准合同(格式合同)的形式与用户约定权利义务的,该标准合同应向COFETEL备案。上述规定,在一定程度上避免了电信运营企业通过标准合同损害电信用户的利益的现象。

  有利有弊的技术中立原则

  为鼓励电信产业的发展,加快电信技术的更新和应用,巴西在电信领域坚持技术中立的原则。在各项管制政策上,不以技术作为管制和规范的对象,允许不同技术的产品进入电信市场。例如,在移动通信的制式方面,就允许多种制式进入移动通信市场。目前,巴西TDMA用户占用户总数的58.4%,CDMA用户占用户总数的31.3%,GSM用户占用户总数的8.2%。各种技术的应用,有利于巴西电信业的振兴与发展。但技术中立原则带来的另一个问题是,由于不同的电信运营企业采用不同的技术和制式,电信业务运营企业之间有可能存在网间的互联互通问题。

  墨西哥在电信监管方面持技术中立的原则,强调对技术协议的管理,允许运营企业根据技术发展的变化在电信运营和电信服务中采取不同的技术协议。但同时,为加强对不同技术协议的管理,保证全国电信服务的互联与互通,墨西哥电信法规定,电信运营企业在采用新的技术协议之前应向COFETEL报告,经COFETEL批准后方可采用。

  明确的监管目标和原则

  在新的电信监管体制下,巴西政府及电信监管机构制订了电信发展和电信监管的目标计划PGMQ(GeneralPlanofQualityGoals,即全面提高和保证电信服务质量计划)。根据该计划,电信服务质量成为电信运营和电信监管的最高目标。与此同时,国家制订了实现这一目标的两种基本方式:普及与竞争。巴西认为,电信服务的普及和电信市场的竞争是从根本上提高电信运营企业的服务质量,确保整个巴西民族获得高质量的电信服务的保证。同时,巴西也将电信服务的普及和电信运营的竞争作为电信发展与电信监管的两个直接目标。适用新资费标准须经批准

  在电信资费的管理方面,墨西哥遵循“不低于成本”的定价原则。在电信资费的确定上

  ,电信资费由电信运营企业根据成本及市场情况确定,SCT和COFETEL并不规定电信资费的具体标准。但电信运营企业在适用新的电信资费标准时应当向COFETEL报告,经COFETEL批准后方可采用。

  递进式的互联争议解决机制

  在墨西哥,电信运营企业在互联互通方面发生争议时,由争议各方协商解决。根据法律规定,协商不成的,提交COFETEL解决。对于COFETEL作出的裁决仍然不服的,可以提请SCT解决。对于SCT作出的裁决仍然不服的,不服一方当事人可以提交联邦法院解决。根据墨西哥现行法律的规定,电信运营企业对COFETEL作出的处罚决定不服的,可以向SCT申诉。对SCT作出的决定仍然不服的,可以诉诸联邦法院。

  ③调整与改革中的电信监管体制

  巴西现行的电信监管体制是上世纪90年代参照美国的电信管理体制建立的。在电信体制改革的方法和步骤以及电信管理体制的设置方面,巴西走了一条美国之路。1997年7月,巴西通过了《电信基本法》(theGeneralTelecommunicationsLaw)。同年11月,国家电信管制局(BrazilianNationalTelecommunicationsAgency,ANATEL)根据《电信基本法》成立。

  在电信监管体制方面,巴西电信的政府主管部门为巴西通信部(Brazil'sMinistryofCommunication),通信部负责制订电信政策。ANATEL贯彻和执行通信部制订的电信政策,但作为独立行使电信监管权的机构,在组织体制上并不隶属通信部,它依法设立,依法行使职权。

  巴西ANATEL目前有1,300名成员。在上述人员中,有700人负责无线电管理工作。ANATEL的经费来源于电信企业经营许可收费和频率使用收费,但上述费用须经国会批准预算后方可作为监管经费使用,当前的年经费约在8,000万至1亿美元之间。

  在电信监管方面,ANATEL拥有非常大的自主权,不仅可以根据监管工作的需要制订具体的监管办法和制度,确定有关标准和规则,还有权对电信运营企业直接行使法律赋予的处罚权。

  在组织体系方面,ANATEL根据电信监管工作的需要,在每个州都设置了办事机构,履行相关监管职责。在ANATEL内部,设董事会和六个专事监管工作的执行部。

  ANATEL的决策机构是管制局董事会。董事会由五名成员组成。成员由总统提名,参议院批准。董事会设主席一名,任期六年,董事会主席同时担任ANATEL的局长。从董事会成员的背景看,董事会成员均为电信、法律或经济方面的专家。根据《电信基本法》的规定,董事会负责就ANATEL内部规则修改、电信政策制订和改变等向总统提出建议,批准投标公告和邀标书,发布标准,批准无线电频率分配和卫星轨道占用计划。为保证董事会正确制订有关监管规则,进行电信市场监管,ANATEL还设置了咨询性机构顾问委员会和战略委员会。顾问委员会由联邦上议院、下议院、执行部门、电信服务提供商、消费者保护组织和实体等社会各方面的代表组成,主要职责在于为董事会提供公共意见。战略委员会由国家信息基础设施委员会、反竞争委员会、无线电频谱和轨道使用委员会、电信普遍服务委员会、消费者保护委员会等委员会组成,其主要职责是就董事会负责范围内的特别事项开展研究、提出建议和推荐方案。

  在董事会之下,ANATEL目前设置公共服务部、私有部门部、公众通信服务部、无线电频谱分配和执行部、行政管理部和普遍服务部六个部门,分别负责不同的监管事务。公共服务部主要负责公共电信服务的规则制订和许可事务,发布电信公司私有化协议,公布电信服务的质量标准和互联标准。私有部门部主要负责移动服务、国际服务的规则制订和授权许可,负责专用电信服务的授权,处理卫星轨道国际协调等方面事务。公众通信服务部主要负责广播电视的规则制订和有线电视等的授权许可。无线电频谱分配和执行部主要负责管理频谱,处理无线电干扰。行政管理部主要负责管理年度预算和决算,负责管理费用的收取,负责内部人力资源与资产的管理。普遍服务部主要负责普遍服务和普遍服务基金相关事务。

  在墨西哥,电信监管事务由通信与交通部(SCT)和联邦电信监管委员会(COFETEL)共同行使,其中联邦电信监管委员会承担了绝大部分的电信监管事务。

  在电信政策与法律的制订和电信市场监管方面,SCT作为政府组成部门,主要负责电信政策与法律的制订工作,确定电信监管中的有关基本制度。同时,SCT还有权依法就电信监管中的一些重大问题行使职权(例如,根据法律规定的条件和程序发放电信业务经营许可证)。COFETEL作为专事电信监管事务的机构,负责除由SCT负责的监管事务以外的电信的具体监管事务。

  在电信监管体制方面,根据《联邦电信法》的规定,1996年墨西哥设立了专门负责电信市场监管事务的COFETEL,形成了作为政府组成部门的SCT和专事电信市场监管的COFETEL共同管理电信事务,监管电信市场的新型电信监管体制。与旧的监管体制相比,COFETEL在电信监管方面的专门性和专业化提高了监管的效能。但同时,由于COFETEL在职权行使方面缺乏应有的独立性和权威性以及由于它与SCT之间职权分工缺乏明确,也造成了目前的电信监管方面的一些问题。

  根据墨西哥《联邦电信法》的规定和其他相关法律文件的规定,COFETEL作为专事电信市场监管事务的机构,在电信监管方面主要承担与电信业务经营许可有关的职责:

  (1)为SCT提供电信业务经营许可方面的咨询,并对SCT许可经营电信业务的电信运营活动进行监管;(2)处理有关许可事务(如执照的变更等);(3)对违规企业进行处罚;(4)就频率拍卖等问题为SCT提供咨询;(5)管理频率;(6)在SCT决定终止或者延长电信业务经营期限时为SCT提供咨询性意见。此外,COFETEL还作为一个常设性的电信监管机构,行使法律授予的电信市场监管权,负责日常性的监管事务。

  为解决电信监管缺乏应有的力度的问题,墨西哥政府正在对电信体制,尤其是COFETEL的组织机构和职能进行调整和改革。墨西哥希望通过重组COFETEL,实现加快电信基础设施建设、促进电信服务多样化、提高电信服务质量和降低话费的新型监管体制。

  根据改革方案,未来的COFETEL是一个拥有更多监管权的机构,其主要承担下述职能:为通信产业提供服务,监管电信运营活动(进行监管,予以处罚等),制订监管政策和规则。在监管机构内部,将成立一个战略性的部门,该部门将为产业服务、电信监管和市场规制提供决策性意见。

  为保证上述职能的实现,未来的COFETEL在组织体系上将由不同的办公室组成,每一办公室由技术专家、法律工作者和经济学家组成。

  调整与改革中的电信监管体制

  巴西现行的电信监管体制是上世纪90年代参照美国的电信管理体制建立的。在电信体制改革的方法和步骤以及电信管理体制的设置方面,巴西走了一条美国之路。1997年7月,巴西通过了《电信基本法》(theGeneralTelecommunicationsLaw)。同年11月,国家电信管制局(BrazilianNationalTelecommunicationsAgency,ANATEL)根据《电信基本法》成立。

  在电信监管体制方面,巴西电信的政府主管部门为巴西通信部(Brazil'sMinistryofCommunication),通信部负责制订电信政策。ANATEL贯彻和执行通信部制订的电信政策,但作为独立行使电信监管权的机构,在组织体制上并不隶属通信部,它依法设立,依法行使职权。

  巴西ANATEL目前有1,300名成员。在上述人员中,有700人负责无线电管理工作。ANATEL的经费来源于电信企业经营许可收费和频率使用收费,但上述费用须经国会批准预算后方可作为监管经费使用,当前的年经费约在8,000万至1亿美元之间。

  在电信监管方面,ANATEL拥有非常大的自主权,不仅可以根据监管工作的需要制订具体的监管办法和制度,确定有关标准和规则,还有权对电信运营企业直接行使法律赋予的处罚权。

  在组织体系方面,ANATEL根据电信监管工作的需要,在每个州都设置了办事机构,履行相关监管职责。在ANATEL内部,设董事会和六个专事监管工作的执行部。

  ANATEL的决策机构是管制局董事会。董事会由五名成员组成。成员由总统提名,参议院批准。董事会设主席一名,任期六年,董事会主席同时担任ANATEL的局长。从董事会成员的背景看,董事会成员均为电信、法律或经济方面的专家。根据《电信基本法》的规定,董事会负责就ANATEL内部规则修改、电信政策制订和改变等向总统提出建议,批准投标公告和邀标书,发布标准,批准无线电频率分配和卫星轨道占用计划。为保证董事会正确制订有关监管规则,进行电信市场监管,ANATEL还设置了咨询性机构顾问委员会和战略委员会。顾问委员会由联邦上议院、下议院、执行部门、电信服务提供商、消费者保护组织和实体等社会各方面的代表组成,主要职责在于为董事会提供公共意见。战略委员会由国家信息基础设施委员会、反竞争委员会、无线电频谱和轨道使用委员会、电信普遍服务委员会、消费者保护委员会等委员会组成,其主要职责是就董事会负责范围内的特别事项开展研究、提出建议和推荐方案。

  在董事会之下,ANATEL目前设置公共服务部、私有部门部、公众通信服务部、无线电频谱分配和执行部、行政管理部和普遍服务部六个部门,分别负责不同的监管事务。公共服务部主要负责公共电信服务的规则制订和许可事务,发布电信公司私有化协议,公布电信服务的质量标准和互联标准。私有部门部主要负责移动服务、国际服务的规则制订和授权许可,负责专用电信服务的授权,处理卫星轨道国际协调等方面事务。公众通信服务部主要负责广播电视的规则制订和有线电视等的授权许可。无线电频谱分配和执行部主要负责管理频谱,处理无线电干扰。行政管理部主要负责管理年度预算和决算,负责管理费用的收取,负责内部人力资源与资产的管理。普遍服务部主要负责普遍服务和普遍服务基金相关事务。

  在墨西哥,电信监管事务由通信与交通部(SCT)和联邦电信监管委员会(COFETEL)共同行使,其中联邦电信监管委员会承担了绝大部分的电信监管事务。

  在电信政策与法律的制订和电信市场监管方面,SCT作为政府组成部门,主要负责电信政策与法律的制订工作,确定电信监管中的有关基本制度。同时,SCT还有权依法就电信监管中的一些重大问题行使职权(例如,根据法律规定的条件和程序发放电信业务经营许可证)。COFETEL作为专事电信监管事务的机构,负责除由SCT负责的监管事务以外的电信的具体监管事务。

  在电信监管体制方面,根据《联邦电信法》的规定,1996年墨西哥设立了专门负责电信市场监管事务的COFETEL,形成了作为政府组成部门的SCT和专事电信市场监管的COFETEL共同管理电信事务,监管电信市场的新型电信监管体制。与旧的监管体制相比,COFETEL在电信监管方面的专门性和专业化提高了监管的效能。但同时,由于COFETEL在职权行使方面缺乏应有的独立性和权威性以及由于它与SCT之间职权分工缺乏明确,也造成了目前的电信监管方面的一些问题。

  根据墨西哥《联邦电信法》的规定和其他相关法律文件的规定,COFETEL作为专事电信市场监管事务的机构,在电信监管方面主要承担与电信业务经营许可有关的职责:

  (1)为SCT提供电信业务经营许可方面的咨询,并对SCT许可经营电信业务的电信运营活动进行监管;(2)处理有关许可事务(如执照的变更等);(3)对违规企业进行处罚;(4)就频率拍卖等问题为SCT提供咨询;(5)管理频率;(6)在SCT决定终止或者延长电信业务经营期限时为SCT提供咨询性意见。此外,COFETEL还作为一个常设性的电信监管机构,行使法律授予的电信市场监管权,负责日常性的监管事务。

  为解决电信监管缺乏应有的力度的问题,墨西哥政府正在对电信体制,尤其是COFETEL的组织机构和职能进行调整和改革。墨西哥希望通过重组COFETEL,实现加快电信基础设施建设、促进电信服务多样化、提高电信服务质量和降低话费的新型监管体制。

  根据改革方案,未来的COFETEL是一个拥有更多监管权的机构,其主要承担下述职能:为通信产业提供服务,监管电信运营活动(进行监管,予以处罚等),制订监管政策和规则。在监管机构内部,将成立一个战略性的部门,该部门将为产业服务、电信监管和市场规制提供决策性意见。

  为保证上述职能的实现,未来的COFETEL在组织体系上将由不同的办公室组成,每一办公室由技术专家、法律工作者和经济学家组成。(人民邮电报)


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