作者：不争论

　　美国技术标准战略的要旨是：以企业协会为主体，以产业界自律、自治为特征，以自愿加入、自由竞争为其运作形式。政府一般并不干预技术标准的制订，也不强制技术标准的执行，仅仅对在竞争中脱颖而出的民间协会和企业标准进行扶持，帮助其推广并推向国际市场。很明显，美国技术标准战略和我国目前对技术标准战略的理解有较大差异。

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　　1、美国国家标准学会--产业界自治的核心机构

　　美国国家标准学会(ANSI)是其技术标准最重要的管理者和协调者，也是美国在世界标准组织如ISO和IEC的唯一正式代表。但是，这个地位不是由政府指定的，它制订的技术标准也不是由任何国家力量强制执行的。它是一个民间性质的非营利团体。它的地位和权威，在最初阶段，完全是以商业运作的方式，一步一步建立起来的。

　　一部国家标准学会的历史，也就是美国产业界自愿技术标准发展的历程。在上世纪末和本世纪初，美国工业化的初期，各企业自行其是，成立了好几个独立的技术标准协会，其发布和维护的技术标准互不通用。这种情况造成了极大的浪费。1916年，美国电气工程师学会(即今天的国际电子电工学会，简称IEEE)，向其他几个协会发出倡议，建议建立一个统一的全国性标准学会，以协调技术标准的制订，共享和技术标准有关的信息。两年后，这几家协会，包括美国机械工程师学社(ASME)、美国民用工程师学社(ASCE)、美国矿业和冶金工程师学会(AIMME)以及美国测量物质学社(ASTM)联合发起，于1918年10月19日成立了美国工程标准委员会(American Engineer-ing Standards Committee，简称AESC)，它就是今天的美国国家标准学会的前身。

　　该学会刚成立时并无多大实力。除会长外，只有一名经理人员。年预算只有7500美元。但是，该学会很快以其在技术标准协调和仲裁中的公正态度、斡旋技巧而扩大了影响。1920，该学会赢得第一个大项目：联合产业界，制订一个共同的安全生产标准，并向政府推荐，以说服政府废除在安全生产问题上的大量复杂的法律和规章。1921年，第一个“美国安全标准”出台，这也是该学会发布的第一个重大标准。今天，由美国国家标准学会批准的标准，已经达到10500多个。

　　早期企业制定统一技术标准的一个重要目的，恰恰是为了避免政府干预。如果企业界内部意见分歧，标准混乱，政府就有可能“被迫”介入，制订强制性标准。在美国企业界看来，政府干预和管制总是麻烦的和低效率的，应当尽一切可能予以避免。因此，企业界以行业自律和企业自治的方式，通过标准协会，先行制订自己的技术标准，可使政府无管制之借口。后来，企业界日益发现，统一的技术标准也具有极大经济效益，并可强化美国企业在国际上的整体竞争地位，这就赋予技术标准以新的积极意义。

　　1928年，美国工程标准学会改名为“美国标准协会(American Standards Association，简称ASA)。1931年，它吞并了“国际电气委员会美国国家分会”(The U.S. National Committee of IEC)，使自己成为在IEC这个重要国际标准组织当中的美国正式代表。1946年，美国标准协会和世界上25个国家的标准组织(其中有些是政府组织的，有些也是民间的)共同发起，成立了国际标准化组织(International Organization for Standardization，ISO)。这是第一个把标准化工作拓展到电子和电气技术领域之外的国际组织，是今天ISO系列质量认证标准的发布和维护者。作为发起人，美国标准协会也理所当然成为美国在ISO的唯一正式代表，进一步奠定了其权威地位。

　　1966年，美国标准协会再次改名为“美利坚合众国标准学会”(United States of America Standards Institute)。从1969年起，采用“美国国家标准学会”的名称，一直延用到今天。

　　随着名称的改变，工作领域也发生了变化。从以前比较纯粹的产业界自治组织，发展为和政府有密切合作关系、在产业界和政府之间充当桥梁角色的权威标准机构。事实上，美国国家标准学会在1918年初创时，就很注意和政府的关系。当时，五大标准组织在发起创立AESC时，特地邀请当时的“战争、海军和商务部”(今天的国防部和商务部的前身)加入，作为一个不需出钱的发起人。不仅因为政府是当时最大的工程设备采购商，而且因为政府的标准选择往往对产业界的选择有示范效应。70-80年代，该组织和政府的合作有了突破性的加强。1976年，ANSI和联邦职业安全和健康管理局(Occupational Safety and Health Administration)成立了一个联合协调委员会，作为政府和产业界就工作场所安全和卫生的自愿标准进行交流协作的平台。1982年，ANSI和联邦政府消费者产品安全委员会成立了一个类似的联合协调委员会，在促进消费者产品安全的标准方面，进行“政府-产业界”合作。

　　由于ANSI的权威越来越大，接受的政府帮助越来越多，相应也就承担了更多社会责任，例如，在制订技术标准时，不仅要满足产业界，也要考虑消费者的需求，环境保护的要求，等等。1970年，ANSI就建立了“标准评估理事会”。通过这个机构，吸收社会人士作为其理事，在制订和批准标准的过程中，听取社会各界意见。这一机制在整个70年代不断改进和强化。在这个过程中，ANSI承担了越来越多的公共事业职能。它在法律上，仍是一个纯粹民营的团体，事实上则已具有相当程度的半官方色彩。

　　80年代，美国产业界越来越认识到，技术标准实际上可以成为国际市场竞争中的无形壁垒，也可以成为攻占其他国家市场的利器。在这个背景下，ANSI大大强化了其国际合作的力度。1987年，该学会成功劝服了ISO和IEC两大国际组织，让它们成立了“信息技术国际标准第一届联合委员会”，并把这个委员会的办事机构设在了ANSI，为美国在国际信息技术标准制订中，赢得了优势地位。同时，针对欧洲统一市场的成形，和欧洲国家的标准机构进行了一系列对话，特别是和欧洲标准化委员会(European Committee for Standardization，CEN)和欧洲电子技术标准化委员会(European Committee for Electro-technical Standardization，CENELEC)。从1989年始，ANSI也注意推动和东欧、远东、环太平洋和中南美洲地区的标准合作。

　　最后需要指出的是：虽然ANSI在美国国内标准领域具有垄断性地位，但从法律上说，它并非美国国内唯一的标准制订者。事实上，在不少细分领域，其他企业和行业协会、甚至几个企业自发结成的联盟，也制订自己的标准。有些情况下，会形成多个标准在市场上共同竞争的局面。

　　2、政府干预：强制性标准和指导性标准

　　以ANSI为主，美国技术标准体系的基本特征是产业界自治。但是，在个别关系到重大公众利益和公共资源的领域，如无线通信的频率使用方式等，政府则执行强制性的技术标准。具体可分为两类。

　　一类象联邦通信管理委员会(FCC)执行的和无线电频谱管理有关的一些标准。例如控制电子产品无线电泄漏能级的EMC认证标准。类似的强制标准还有环境保障署(EPA)执行的、和环境保护有关的一些强制性标准，如汽车废气排放的SULEV和ULEV标准等。这类标准的特征是：它们涉及到对公共资源(如无线电频谱、大气)的占用。由于公共资源属于国家财产，因此，国家强制性发布和执行相应标准，是天经地义的。

　　另一类则是和生产安全和公众健康有关的标准。例如联邦药品和食品监督署(FDA)执行的新药上市标准。这类标准强制执行的理由是：违反有关标准造成的潜在危害难以挽回。如药品安全标准，违反的后果，可能是使用者丧失生命。由于生命的无价特性，不能任由企业自愿执行标准，必须由国家强制执行。

　　当不涉及危害公共利益或造成不可挽回的个体损失时，美国政府一般无权执行强制标准。但可以在实施政府采购时，和采购指南结合，提出指导性的技术标准。这种情况下政府就是用户，它当然完全有权提出采购标准。由于很多新技术、新发明和新产品，其诞生之初，唯一用户就是政府。政府采购时提出的指导性技术标准，企业界往往不得不接受，没有商量余地。

　　无论政府对强制性标准的执行权威，还是对指导性标准的潜在影响力，都和产业界的标准自治愿望相冲突。产业界希望尽量限制政府的上述权力和影响。在产业界的游说下，1995年国会通过《联邦技术转移促进法》时，加入了相应条款。1998年发布了相应的《白宫预算办公室行政通告119-甲号》(OMB Circular A-119)。这些有关条款和文件，要求联邦部门在执行强制性技术标准，以及在发布政府采购的指导性技术标准时，必须采用产业界组织制订的自愿标准。特殊情况下，要采用非产业界标准时，该机构行政首长必须向白宫预算办公室提交一份解释报告。这些报告每年要汇总到国会备查。这就把政府部门在技术标准方面的强制权力大大消减了。

　　事实上，在《联邦技术转移促进法》通过的同一时期，还通过了和具体部门职能有关的几部法律，都在技术标准方面，推行更加偏向于产业界的政策。如1995年的《健康保险简单化和问责化法》、1996年的《电信法》、1997年的《药品和食品监督局现代化法》等，都要求相应领域的行政部门，尽量采纳“产业自愿”的标准。这些法令较《联邦技术转移促进法》更为具体，对相应行政部门更具有约束力。可见，90年代以来，美国在技术标准方面的总的趋势是：增强企业自治，解除政府管制。

　　3、政府对技术标准的推广、评估和扶持：NIST

　　1995年的《联邦技术转移促进法》，在削弱政府强制执行标准的权力同时，扩大了政府在促进、扶持和推广技术标准方面的职能。根据该法令，国家标准和技术研究院(The National Institute of Standards and Technology，NIST)承担起和产业界合作的职能，促进技术、测量方法和标准的应用。NIST是目前联邦政府中，唯一一个肩负着向产业界推广技术标准职能的政府部门。

　　当然，国家标准和技术研究院没有强制执行能力，其协助开发和推广的技术标准，严格限于“产业界自愿采纳的标准”。涉及的领域则几乎无所不包，包括产品的特性、设备或服务的操作方法、界面的特性、材料的性能、测量方法和程序、以及过程管理等等。推广的主要方式，是通过合作研究、合作开发、资金扶持等等。

　　该院的扶持原则是：在相互竞争的技术标准中，优先扶持美国标准的研究和开发。如果相互竞争的都是美国标准，原则上，该院可依据自己的判断，决定扶持推广其中任何一个。但实际上，为了避免不必要的政治麻烦，往往是都予以支持。不过，在这个扶持过程中，该院会对各种不同标准的执行情况进行跟踪评估。根据评估结果决定是否对其中某一种进行倾斜支持。所以，该院发布的评估结果，对一项标准能否继续被产业界广泛接受，还是最终被抛弃，会产生很大的影响。

　　1995年的《联邦技术转移促进法》和1998年发布的《白宫预算办公室行政通告119-甲号》(OMB Circular A-119 )还要求所有联邦部门，在其各自的主管领域内，根据自己的机构职能，设定一些优先领域，促进相应的技术标准的开发和制订工作。所有这些标准，如果打算向产业界推广，都需通过国家标准和技术研究院。相应的协调和评估工作，也是由国家标准和技术研究院执行。

　　国家标准和技术研究院的标准开发和维护工作，按照领域的不同，分由不同的小组执行。其内部的总协调单位是标准服务办公室(Office of Standards Services)。

　　4、美国国家标准战略2000

　　90年代后期，技术标准在全球化浪潮中的战略和竞争地位日益明显。应对这种趋势，2000年底，ANSI在有关政府部门、产业界和社会各界的支持下，前后历经两年时间，终于成功地制订并发布了《美国国家标准战略》。这是美国在技术标准领域，第一个宣言性的纲领文件。

　　《国家标准战略》意在指导所有领域，以实现可信的、市场驱动的标准。它强调：无论在国内还是国外，美国将继续执行其“自愿标准化”的战略。它提供了一些关键原则，用于指导开发出符合社会需要和市场需求的标准，并对怎样在国内和国际上贯彻这些关键原则，提出了战略思路。

　　这些原则包括：

　　一致性原则。任何决定，都要建立在所有利益各方一致同意的基础上。

　　开放性原则。制订的过程应该向所有可能受到影响的利益主体开放，自愿加入。

　　平衡性原则。在相互竞争的利益各方之间要保持必要的平衡。

　　透明性原则。制订程序必须透明，有关信息必须直接可取得。

　　程序性原则。制订的程序必须保障所有有关意见都得到考虑，并且允许上诉。

　　灵活性原则。制订过程应有一定的灵活性，允许根据特殊的技术、产品和领域的需求，采取不同的方法论。

　　即时性原则。相关的行政管理措施必须服务于标准制订过程，不得因为行政管理的低效率而延误制订过程。

　　一致性原则。不同的标准化活动之间应当一致，不能重叠或互相冲突。

　　在国际合作方面，该战略强调把美国的“产业界自愿同意”的标准哲学，推广到全世界，改写世界建立标准的原则，并试图建立全球统一标准。到该报告发布时，美国国家标准学会已经成功地劝服了国际电信联盟(ITU)和北约组织(NATO)采纳“产业界自愿同意”原则，重新修订了其标准。美国目前拥有世界上最强大的民族产业，其他国家的产业界，在同美国产业界的完全“自愿”谈判中，是很难占上风的。可见，把“产业自愿原则”推向全球，明显是有利于美国产业界的。

　　具体来说，该报告设定了下述雄心勃勃的国际战略目标：

　　·在全世界范围内，对任何一种产品、流程或服务项目，只能有一个全球公认的标准，和一种全球公认的测试方法，并执行统一的评估程序。

　　·政府在管制和采购中，采纳产业界自愿达成一致的标准。

　　·上述体系应有一定灵活性，以保障美国的产品和服务得到公平的待遇。

　　·对一些技术领域，应当尽量通过ISO和IEC来实现全球标准的统一(二者均为ANSI有核心影响的组织)。其他技术领域可由其他标准组织来从事统一工作，美国将对所有国际标准化工作予以持续有效地支持。

　　·应充分利用现代电子技术手段，再造标准制订和发布的过程。因为这将可能在加快工作进度的同时，压缩成本，并使标准化的成果更方便、快捷地为人们所用。

　　在国内方面，该报告除重负“自愿一致”原则下的政府、企业界和社会各界的协商机制外，特别强调要增强ANSI的协调能力，以减少标准制订中的重复和重叠现象，并实现国内和国际标准的一致化。

　　此外，该战略报告还提出了12条落实上述原则和战略目标的具体措施，这里不再一一赘述了。

　　(写于2003年3月)

　　附注：对中国政府因WAPI标准引起纠纷的几点感想：

　　1、美国的情况和中国有所不同，政策也不可照搬，但基本原理应当是世界共同的。

　　2、政府在技术标准战略中确实有重要作用，但不可越俎代庖。由政府主导制定技术标准，并利用政府对公权力的垄断来强制推行，无疑不符合市场原则。除非在涉及公共资源或面临潜在不可挽回的损失情况下，政府不应主导技术标准的制定。

　　3、技术标准在国际贸易中是一个筹码。政府运用这个筹码支持国内产业，无可厚非。但运用这个筹码，不能违反上面提到的市场原则。像中国目前的运用方式，赤裸裸地就要用这手段来达到贸易保护主义的目的，短期效果是可疑的，长期效果应当是肯定不好的。