中学学政治，经常背一句话：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，然而令人遗憾，长期以来高速发展的国内电信业却法律缺位无法可依。2004年两会前期，信息产业部王旭东部长主抓的《电信法(草稿)》已经出台，这让翘首期盼的民众看到了一丝曙光，舆论的期望值骤然升高。问题在于，这部姗姗来迟的《电信法》能否承受不该有的重量？

　　难产24年

　　1934年美国的首部《电信法》问世，揭开了电信产业法制化的序幕。中国从1980年开始起草《电信法》，1988年列入国务院年度立法计划，1993年列入第八届全国人大立法规划，1998年和2003年分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划……如此漫长的立法“长跑”，没有产生一个阶段性的成果，不得不说是一个巨大的遗憾。究其原因，有体制，政策和市场等诸多因素的干扰。

　　由于难产，每当电信产业内出现所有难以解决的矛盾，最后都会归结成一句话，“需要加紧《电信法》的起草工作，以便对其进行规范管理和责任划定。”长期以来，《电信法》似乎神话成了“头痛治头，脚痛治脚”的灵丹妙药。

　　由于难产，跨越了24个年头的《电信法》被赋予太多的内涵，不仅要调整电信管理部门与相关主管部门、电信管理部门与电信企业、电信企业与电信企业、电信企业与电信用户之间的关系，更要解决市场准入、普遍服务、电信监管等领域的所有问题。

　　由于难产，《电信法》所需考虑新现象、新业务和新问题越来越多：服务质量、互联互通、电信资费、网间结算、3G启动、牌照与运营、三网合一、小灵通、IP电话……如此百科全书般的法律，其复杂程度已经远远超过一般人的想象。

　　由于难产，本该《电信法》解决的事情却由一部《电信条例》独立承担。2000年9月开始实施的《电信条例》是由国务院颁布的行政法规，而《电信法》经全国人大通过后将是民法范畴的法律条文，两者在效力上不是一个等级。更何况，当初条例是在打破电信垄断的初始阶段匆匆制定，在现实使用中已经暴露出很多问题。

　　在笔者印象中，法律应该是提纲挈领的强制性文件，并不是包治百病的“全科大夫”。法律本身就是一项有缺憾的工程，在出台的那一刻就有不完美的地方，因为社会在变，事物在变，而刚性的法律在稳定期内不会变。

　　若是沿用老思路，一定要制定出一项“大而全”的《电信法》，真不知要到猴年马月才看见它的出台。

　　换位思考

　　换个思路考虑，既然《电信法》要解决的问题很多，也很复杂，为什么不能分层次分步骤地解决？从最容易的软肋下手，从解决最紧要的矛盾入手，不仅能由易入难，更能让消费者尽快受益。况且《电信法》已经上升到电信业“宪法”的高度，或许可以快速出台一些基本概念、基本原则和基本方法，以后由监管部门出台新的条例来补充完善。

　　法律具有一定的严肃性和稳定性，因此《电信法》的尽快出台不是仓促或草率地出台，而是要以最快的速度制订出一部高质量的法律，既具有先进性，参考性，还要具有前瞻性，给电信产业发展留出空间。24年的沉淀赋予《电信法》“陈酒”的内容。“陈酒”是不是“美酒”，还需要得到市场的反馈，得到监管部门的实践，最终得到消费者的认可。

　　进入2004年，信息产业部加大了《电信法》起草工作的力度，特别是王旭东部长亲自挂帅，担任《电信法》起草领导小组组长，使人们对其加速出台寄以厚望。按照信息产业部提交的进步计划表，已经出台的《电信法（草稿）》还在相关部门的审阅之中，在听取各方面意见之后争取在2004年上半年把《电信法（送审稿）》提交国务院审议，之后争取8月份提交全国人大常委会讨论表决。所以最快估计，2004年末《电信法》能正式颁布，不过很多专家对此并不乐观。

　　一部法律的出台，往往牵涉方方面面的利益。《电信法》所涉及的监管权力，包括全业务管理、电信投资、电信资费、网络内容与安全等权利长期分散在国家的各个部门，并不是由信息产业部一家说了算。这些监管权力如何再分配乃是《电信法》面临的最大挑战，这也是诸多专家不乐观的主要因素。

　　目前，《电信法(草稿)》还是采用部门官员加专家参与的模式，起草过程和内容都处于封闭状态，先天就缺少消费者以及社会力量的参与和互动。现代技术打造的网络平台，给消费者充分发表意见的自由。《电信法》的制定牵涉到千千万万用户的直接利益，听取他们的声音和意见有助于实现消费者利益的最大化。从这个角度思考，《电信法(草稿)》在征求意见的过程中，是否能通过网络平台广泛征求社会各阶层的意见，将未知的缺陷消灭在萌芽状态？

　　市场手段优先

　　长期以来，资费混乱和互联互通难的问题把本该充满活力的电信市场闹得沸沸扬扬。有人胆敢砍断电缆，有人故意设置呼叫障碍，有人擅自收取用户的费用，有人被投诉仍不理不睬。在众多的网络调查中，互联互通和电信资费由于涉及消费者的切身利益，成为是消费者最为关注的两个焦点问题。那么，《电信法》将如何处置和解决这两大难题？

　　笔者认为，电信法对待互联互通和电信资费等棘手问题，只需设置一定的“游戏规则”和“高压线”，剩下的事情交给市场来调节和均衡。过分的法律和行政干涉，不仅不能解决问题而且适得其反，局面越来越糟。

　　《电信法（草案）》规定的原则是运营商在利益不受到损害的前提下强制互联互通。当前突出的互联互通问题其实是网间结算标准不合理造成，大网的运营商在得不到利益保障的情况下，难免出现过激行为。随着电信法的出台以及监管机构的角色到位，各运营商在利益博奕实现动态平衡的情况下，必能根除联而不通、通而不畅的顽疾。

　　其实，电信资费更应体现市场手段优先的法则。对于市场竞争充分的电信业务，电信资费实行市场调节价；对于与用户生活密切相关或者市场竞争不充分的电信业务，电信资费可以实行政府指导价或者政府定价。内容涉及上调与群众切身利益相关联的电信资费时，电信管理机构应当公开举行电信资费听证，论证其必要性和可行性。

　　当然，过度使用市场手段优先法则，则有可能走入事物发展的另一个极端。美国1996年修订的《电信法》就曾酿下这样的大错。修订后的美国《电信法》促使运营商提供廉价的电信服务，降低普通用户的通信成本，鼓励中小运营商展开市场竞争。由于新法规完全基于市场竞争，大大降低了准入门槛，使得新运营商大举进入，市场的竞争进入白热化阶段。由于竞争激烈，运营商为了扩大市场份额，不惜降低资费标准同时举债购买新设备，盈利能力大大减弱。在虚假繁荣几年之后，以环球电讯破产为导火索的泡沫破裂将美国电信业陷入灭顶之灾，大部分运营商和设备制造商都出现了巨额亏损，全球电信产业随即进入低潮。

　　事实证明，《电信法》的重要作用毋庸置疑，但也不是灵丹妙药，解决不好反而会出大问题。因此关键还在于把握适度的准则：出台的时间和时机、涵盖的内容和范围、涉及的准则和方法，在是与非的拿捏之间，方能充分体现出法律制定者的聪明和才智。

　　文/吴海菁