-------彻底调查第 195 　期-------

　　【编者按】本文分析了我国电信管制理论相对监管实践的滞后性，探讨了2004年面临的日益突出的管制难题，勾勒了新的一年主要监管领域可能发生的变化，供业内外人士参考借鉴。

　　2004年中国电信业的发展将会再一次引起世界的关注。然而以客观务实的眼光来评价我国电信管制机构承担的使命，任务依然艰巨，前途充满坎坷。

　　电信改革与电信监管互为表里、相互伴生，在中国这个全球最大的通信市场内，在国有电信企业为主体、多家相互竞争的市场结构下，又催生出无数难题。中国电信业改革和监管的复杂性与独特性，足以成为众多发展中国家，特别是处于转轨体制的国家在电信监管领域的“教科书”。(彻底调查)

　　文章全文如下：

　　窘境：管制理论整体滞后

　　从近年来国内电信监管的实践来看，管制机构反映最多的问题是：资源(财力、物力和人力)匮乏；缺乏管制权威和执法手段；主导电信运营商破坏市场竞争行为屡禁不止；市场信息不足，管制行为被动，效果不佳等。

　　上述问题可以引发一些思考：是否存在管制范围过宽、管制行为不当的问题；是否存在法律制度建设滞后的问题；是否存在管制目标和手段不相匹配的问题；是否存在管制角色的定位问题。

　　回答上述问题，首先要归纳国外学者的几种相对成熟的电信管制理论，其内涵如下：特定行业的管制具有必要性和积极意义，但管制不是目的，而是手段；管制者行为存在一定的“边界”，应当尽力避免管制者“越位”和“缺位”；管制目标和对象应根据产业发展阶段和市场竞争结构的变化进行调整；管制要付出额外成本，必须在“公平”和“效率”中进行抉择；激励性管制是未来的发展方向；存在“管制陷阱”和“管制俘虏”现象，必须对“管制者”予以管制。

　　中国特色的电信管制历史始于1998年政企分开，成立具有复合职能的信息产业部。短短几年的管制实践，上述理论特征在监管实践中均发生了一些比较明显的“位移”现象。如：

　　从承认管制的合理性、必要性跃进到管制的万能性；管制者与被管制者存在千丝万缕的利益关联，“陷阱”和“俘虏”现象频繁发生；管制者的行为边界相当模糊，“越位”和“缺位”现象同时存在；管制目标具有明显的多重性，相互干扰，对管制效果产生影响；对管制成本和效率评估重视不足，具体管制行为缺乏自我调节机制；管制对象比较集中，管制重点过分向“公平”倾斜；管制手段相对单一，行政色彩比较浓厚，激励性手段不足。

　　产生上述现象的原因既有管制机构的认识和能力问题，又有电信市场的竞争结构问题，还有政府管理职能的合理配置问题。然而，最为重要的是缺乏具有前瞻性和解释力的电信管制理论。

　　目前，国内电信业界对管制理论的研究还处于介绍分析阶段，必须尽快转移到建设中国自己的管制实践案例库以及形成具有中国特色的管制理论体系上来。该理论除直接吸收借鉴前文管制理论的一般内涵之外，还要重点回答处于转轨经济体制的国家，在国有电信企业为主体的市场结构下，如何考虑管制的目标、对象、手段、设立管制机构以及评估管制效率等问题。

　　2003年，国内电信运营市场多次出现前所未有的违规现象，管制机构数次召开专家咨询论证会，逐一解决新发生的问题。这种决策和管理方式不仅耗费时间、金钱和人力，而且无法成为解决问题的长效机制。因此，适应中国电信产业和电信市场的特殊要求，尽快建立和逐步完善具有中国特色的电信管制理论体系和政策框架，已经成为指导电信监管实践的当务之急。

　　2004：管制政策趋势如何？

　　2004年，我国电信管制机构将主动迎接上述难题和挑战，在自我变革中逐步完善管制职能。

　　法制化环境加快形成，管制边界基本确定

　　2003年电信法制建设的主要成绩是完成了新《电信法》的起草工作，从征求意见稿的内容体系来看，相比《电信条例》具有很大进步，更加符合国际规则，同时吸纳了国内电信管制的新经验。预计2004年将基本完成在行政部门和立法机构的审议程序，正式提交全国人大常委会或者代表大会审议通过。在电信法草案中，增加了国家管制机构(NRA)的内容，一旦获准，将为我国的电信管制机构确立法律地位。

　　另外一个重要变化是国家《行政许可法》在2003年颁布实施，要求信息产业主管部门据此清理此前颁布的各种行政规章和部门规章，将政府行政管理职能和具体管制行为纳入了法律监管的轨道。

　　2004年，如果上述法律能够如期颁布并完成相关法规的清理完善，将为我国电信业的发展塑造一个更加稳定有序的环境，为管制机构确定行为活动的边界。

　　“政资分离”调整管制重心，“政监分离”成为未来方向

　　2003年中国电信业还经历了一场静悄悄的变化，5家全国性基础电信运营商正式划归新成立的SASAC(国有资产管理委员会)管理，由后者统一行使国有出资人职能以及国有资产的监督管理职能，2004年初铁通经过“公专分营”，也将成为SASAC直接管理的中央国有企业。

　　从经济体制改革总体趋势来看，政府的宏观经济调控和公共事务管理职责必须与直接的经济建设和资产管理职能分开，这就是“政资分离”，即政府社会经济管理职能与资本所有人职能的分离。这一调整在不同行业的进度不一样，分布于电信行业的国有资产尽管在此前名义上隶属于国家财政部下设的国有资产管理局，但几大国有电信公司的资产管理职能一直由原MPT(邮电部)和现MII(信息产业部)代为行使。因此，1998年改组以后，形成了独具中国特色的“政资合一”的电信监管部门。

　　SASAC的国资管理职能基本到位以后，电信国企的投融资、国有资产的保值增值等职责将主要由前者行使，MII的管制职责必然发生变化。它将成为一个中立于所有电信企业的专业管制机构，主要承担监管电信市场的职责。

　　2004年，另外一个趋势可能出现，即所谓的“政监分离”。其基本内涵是，政府的公共事务管理和产业政策制订等职能与市场监管职能相互分离。政监分离的基本目的是，分解可能相互冲突的管理职责，将政府从日常监管事务中解放出来，重点关注长期经济增长和促进就业等广泛的社会经济目标。从理论上分析，政府的产业政策一般无法保持市场中性和竞争中立，如果交由必须保持市场中立的专业监管机构去实施，就会损害后者的权威和效率。在实践中，市场经济发达的国家对于非完全竞争的行业监管，多数采取“政监分离”的模式。在我国，金融服务行业以及电力服务行业的监管模式改革已经走在电信业的前面。

　　关于电信监管体制改革的推进步骤，目前理论界还存在一定分歧。部分学者认为，政企分开和政资分离是必经步骤，而政监分离并不必需，至少在短期内可以维持“政监合一”的模式，即MII现有的职责范围短期内无需再进行分解，重点在于管制机构的能力建设以及管制政策的调整优化。电信产业提倡政监合一的主要原因在于，国内电信产业价值链条的特殊性以及国家实施信息化带动工业化战略的特殊需要，电信运营业的发展和市场监管必须服务于建立拥有自主知识产权的民族制造业的产业政策目标，所以“政监合一”是相对合理的制度选择。

　　如果仅从电信业尤其是运营业自身的发展趋势来看，“政监分离”是一个确定不移的方向，但考虑到更为长远的社会经济目标，2004年它不太可能成为我国电信监管的主旋律，仅仅是今后几年的发展方向。

　　管制目标逐步清晰，电信消费者成为关注中心

　　各国电信管制机构一般具有三大职责：优化资源配置以促进产业发展；强化市场监管以维护公平竞争；保障电信消费者的利益。我国的电信管制机构同样承担上述职责，不过在电信业发展和市场竞争的不同阶段，管制目标及其重点有所差异。

　　在政企合一、垄断为主的发展阶段，促进产业持续发展成为主要的管制目标；在政企分开、引入竞争的发展阶段，强化市场监管成为主要目标；在政资分离、有效竞争的发展阶段，电信消费者的利益成为首要目标。

　　从2003年各类管制政策的内容判断，我国电信管制机构当前在管制目标上仍然具有复合性，即以市场监管为主，兼顾产业发展和消费者利益。目标多元化必然影响管制重心，导致管制效率受到影响。

　　2004年应当改变管制目标多元化的现象，在具体管制政策领域，突出首要目标，将关注中心逐步转移到保护消费者利益方面。预计在电信普遍服务、消费者知情权以及服务质量等方面，出台多项强制性政策，让电信运营商承担起不断改善经营管理和服务水平的责任。

　　管制对象迅速多元化，各类非国有电信公司纳入监管视野

　　脱胎于电信国企的管制机构和人员不可避免地将管制对象瞄准了全国性基础电信运营商。管制也是服务，从全面履行管理职责来看，MII及其地方通信管理局应当逐步将非国有电信公司纳入监管的视野。

　　我们并不否认“抓大放小”的监管思路，但是确实须要提醒监管者转换视角的重要性。同一类市场问题，站在强弱不同的市场主体的立场可能得出完全相反的结论，站在市场外围和核心的感觉更是不同。

　　目前我国拥有接近8000家电信增值企业，大部分都是民间资本、合资或者外资成分。它们在进入退出方面迫切需要政府的指导帮助，在市场竞争领域特别需要政府扶危济困，制约主导企业的不公平交易行为。随着我国电信市场开放力度逐步加大以及新技术驱动的产业价值链逐步延伸，外资和民间资本身份的电信企业将在中国电信市场发挥更大的作用，管制者必须适应这种市场形势的变化。

　　预计在2004年，管制机构将逐步把ISP、CPN等领域的运营商纳入监管视野，在外资进入基础电信业务领域制订更加完善的制度和政策。今后，MII及其地方通信管理局将会成为真正的电信市场监管机构，而非从前的电信国企主管机构。

　　管制方式趋于灵活，管制手段更加完备

　　电信业是有管制的竞争性行业，管制机构的活动具有一定的界限。一般原则是，市场机制失灵的领域需要管制机构介入。何时以何种方式介入管理，是各国管制机构面临的共同难题。如果介入太早和太深，可能损害企业主权和市场效率，如果介入太晚和太浅，可能延误时机导致严重损失。所以，一个良好的管制机构必须采取灵活的管制方式和合理的管制手段。

　　进入2004年，管制机构将积累更多的经验，在调整管制目标、扩大监管范围的同时，更多地采取事前管制与事后管制相结合、以法律和经济手段为主的管制方式和管制手段。另外一个变化是，WTO和国家《行政许可法》共同推动各项管制决策更加透明科学，专业化的中介机构如行业协会、研究咨询单位可以发挥更大的支持作用。

　　2004年：还有哪些管制难题？

　　2004年，中国开始由电信大国向“电信强国”迈进，一些管制难题将随着电信市场的结构性变化浮现出来。

　　管制目标——持续发展、公平竞争、谁为优先

　　管制目标选择与电信业发展阶段、管制者的身份和职能密切相关。我国电信市场目前处于业务迅速普及、竞争格局正在塑造的阶段，电信管制者同时承担促进产业发展和维护公平竞争的多重使命，在此前提下，管制目标也具有复合性质，应当根据矛盾的特殊性进行倾斜。从现实需求来看，仍然要强调可持续发展，兼顾公平竞争。2004年，对于基础电信运营商而言，最为重要的公平是机会公平，即需要大致相同的业务经营范围和竞争起点。

　　管制对象——国企仍是多元化市场主体中的重点

　　由于国有电信公司在中国电信市场具有举足轻重的地位，预计今后几年管制机构面临的管制对象仍然是电信国企。不过，随着国有资产管理和经营体制的变化，电信国企正在加速调整，已经出现了国有全资电信公司、国有控股电信公司、公开上市的国有电信公司等多种形态，这些企业遵守多种制度和规则的约束，对管制行为的反应各不相同。

　　随着我国入世后承诺的履行和对外开放取得新进展，2004年国内将会出现若干家具有一定规模和实力的中外合资电信公司，它们将与几千家电信增值企业一起，成为管制机构监督服务的新对象。

　　在市场主体日益多元化之后，管制的重点对象依然不会发生变化，但在电信国企之外，管制机构的立场、重点应该如何变化呢？

　　管制手段——与管制对象相适应的变化

　　在过去的监管实践中，经济、法律、行政、技术，甚至组织手段都可以相互结合，达到预期的管制目标。在市场主体多元化、特别是外资和民间资本进入电信业以后，一些管制手段可能失去应用的基础和环境。因此，未来的管制手段应该是以法律为保障的，结合经济、技术和部分行政手段的政策组合，如此方可达到广泛的适应性和公平的结果。

　　管制模式——直接干预向间接调控转化

　　管制模式是电信管制机构运用管制工具、手段，实现管制目标的具体行为方式，它与市场结构和竞争格局直接关联。从近几年实践来看，信息产业部针对重点管制对象国有电信公司，较多地采用了直接干预的管制方式，比如数量控制、服务质量考核、资费审批备案、建设项目审查等。效果虽然直接，但对于电信运营商的经营行为干预过多，削弱了企业的创新能力。直接干预的合理依据来自于资产所有人身份而非市场监管者身份，随着2003年国资委组建并履行出资人职责，这一合理性逐步消失。从发展趋势来看，管制机构必须较多地依靠法律和经济手段，通过对电信市场参数的调整，引导电信企业经营行为的变化。

　　管制范围——谨慎参与新业务管理

　　传统电信业务的管制方式有许多经验可以借鉴，电信新业务领域却并非如此。随着电信技术进步和竞争加剧，今后电信新业务的种类和运营模式越来越复杂。这就会出现管制者的行为边界，即管制范围的问题。到底要不要管制者介入，必须制订明确的行动原则和参考标准。在新业务领域，管制者存在的场所较小，但并非毫无作为。参与新业务管理的基本原则是：“鼓励创新，宽松准入；保障质量，降低风险；分类指导，转化退出。”

　　管制机构——能力建设成为薄弱环节

　　在相对集中的市场环境下，管制机构的目标和任务单一。随着我国对外开放逐步深入，电信市场竞争主体越来越多，竞争行为和模式趋于复杂，这些变化都为管制机构带来了新的挑战。加强管制机构自身的能力建设，是适应挑战、避免管制陷阱和俘虏的积极措施。从我国的管制实践来看，法律地位、人员素质、资金保障和信息反馈是各级管制机构最为短缺的能力要素。因此，必须尽快从法律上明确管制机构的法定权威和职责范围，采取多种形式加强管制人员的培训并完善知识体系，建立相对独立的管制资金供应渠道，充分利用通信网络建立信息跟踪机制，全面提高管制机构的监管能力。

　　展望：监管政策如何调适？

　　充实完善市场准入政策

　　以新的《电信法》为指导，以许可证管理为核心，继续充实完善国内电信市场的准入管理政策。

　　随着中国加入WTO后开放电信市场承诺的履行，外资进入会逐渐成为许可证管理的中心。CEPA协议的签署将外资进入管理提前，并在电信增值业务准入管理方面提出了新问题。因此，有必要修改完善目前执行的各项市场准入管理法规和政策。预计，中外合资经营许可、3G业务经营许可证、国际电信业务市场管理以及电信业务分类管理等内容将成为重点工作。

　　深化电信互联互通政策

　　2003年，管制机构在互联互通领域积累了较多经验，在成本测算、技术规范、互联监测、服务质量管理等方面取得了一系列进展。这些领域的工作大部分只取得了阶段性成果，2004年还会继续贯彻下去。由于电信市场的竞争架构还不完善，预计在颁布新的互联结算政策以后，还会产生互联业务服务质量等方面的争议，所以互联互通是一个持之以恒的管制政策，只要竞争存在，就会不断产生新的问题。但通过综合治理，恶性互联互通事故在2004年将呈下降趋势，因此互联互通将不再是监管的热点，而成为长期的日常监管事务。

　　积极推进电信普遍服务政策

　　2003年电信普遍服务政策峰回路转，上半年草拟完成了普遍服务基金的实施管理办法，下半年则改变思路出台了普遍服务的分片承包方案。从业界众多企业的反馈来看，后一种方案只是一种权宜之计，作为过渡期的政策宜短不宜长。

　　从世界发展趋势来看，建立电信普遍服务基金是长久之计。电信管制机构应当坚持这一立场，加强与政府宏观管理部门的政策协调，争取在2004年将基金建立起来。

　　推动电信资费政策迈向市场化

　　2003年管制机构在电信资费管理方式上有很大的变化，其一没有出台重大的资费结构性调整方案；其二没有广泛干预多家电信企业此起彼伏的价格竞争行为。管制机构认识到，随着电信业务市场竞争领域的逐步扩大，政府定价的合理性逐步消失，而随着技术进步和业务创新的推动，基于成本的资费定价也会更加复杂。因此，管制机构必须从微观的价格管制行为中脱离出来，大幅减少政府定价的范围，扩大政府指导价和市场调节价的比重。即使在必需的政府指导价范围内，也要改变单一的管理方式，考虑引入价格上下限管制方式。

　　通过一年左右的调研讨论和市场实践，管制机构对改革电信资费管理方式的思路已经基本成熟。2004年将在遵循国家《价格法》的基本框架下，积极推进电信资费管理迈向市场化的价格形成机制。电信运营商将享有更大的价格自主权，而消费者也可以尽快从技术进步和市场竞争中真正受益。

　　营造电信服务质量监管新局面

　　在有效竞争的市场格局下，监管机构的首要目标是保障消费者利益。这一职责主要是两种因素决定的，其一是电信消费者是电信市场和产业发展的最终决定因素，其二是电信消费者具有层次性、分散化和信息短缺的特征，在电信市场中居于弱势地位。因此，任何一个国家的管制机构，必须作为电信消费者的利益代言人和维护者，对电信企业的经营行为作出强制性约束，改变消费者的弱势地位，保障消费者的合理利益。

　　2003年，我国电信业继续执行服务质量标准和电信用户申诉处理等规定，定期公布主要电信企业的服务质量状况，充分发挥了行业监督的作用。随着新技术和新业务的引进以及市场竞争主体的增多，2004年电信消费者在知情权和选择权、平等交易权等方面将面临更大的挑战。

　　为此，电信管制机构要未雨绸缪，加快完善服务质量标准化管理，支持电信用户协会等行业中介组织发挥作用。积极推动电信业务知识普及宣传、电信服务合同标准化管理、预置运营商号码以及用户号码可携等相关政策，将电信服务质量监管工作由被动转向主动，争取开创监管工作的新局面。

　　(陈金桥人民邮电报)