-------彻底调查第 179 　期-------

　　【编者按】8月14日，国务院办公厅转发了信息产业部等部门《关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知》，从法律、行政、经济、技术等各个方面提出了加强电信市场监管的措施。这是对我国电信监管法规和政策的进一步完善，对创造公平、公正、有效、有序的竞争环境具有重要意义。国办75号文件下发后，信息产业部即着手启动贯彻该文件的《若 干规定》的起草工作。

　　《若干规定》针对目前电信市场上存在的阻碍网间互联互通、破坏通信设施等突出问题，力求以形成处罚违法违规企业与处分违法违规人员相一致、政府监督管理与企业考核任用相衔接、事前防范与事后惩治相结合的长效治理机制，必将在加大电信监管力度，推动建立公平、公正、有效、有序的市场竞争格局，促进我国电信事业的持续快速发展方面起到积极的作用。一系列硬措施的陆续颁布，无疑为促进中国互联互通问题的解决和规范电信市场打了一针“强心剂”。(彻底调查)

　　文章全文如下：

　　蒋耀平：在我国电信市场竞争格局初步形成、电信法规尚不健全、电信市场还要逐步向国际开放的大背景下，出台“硬措施”强化政府监管是市场经济发展的要求。

　　国办75号文件以及《若干规定》是为了解决《电信条例》规则缺陷而造成的规范空白，是对《电信条例》所体现的法律精神、法律原则的细化和完善，其目的是一致的，都是为了建立统一开放竞争有序的电信市场体系。在我国电信市场竞争格局初步形成、电信法规尚不健全、电信市场还要逐步向国际开放的大背景下，出台“硬措施”强化政府监管正是市场经济的要求。

　　国办75号文件正是在这种背景下出台的，它一方面更加强化了政府监管的手段，另一方面也致力于更加全面地解决电信竞争中出现的问题。文件强调要综合运用法律的、行政的、经济的、技术的等多种手段，对电信市场进行综合治理。信息产业部依据“国办75号文件”和《电信条例》制订的《关于加强依法治理电信市场的若干规定》明确规定，对各种违法违规行为，电信监管机构除按《电信条例》对违法违规企业处罚外，还可建议有关部门或单位对违法违规企业主要领导人、直接责任人或负责人进行行政处分；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。从而形成一个既对单位又对个人，既有法律制裁又有行政处分，综合配套的违法违规行为治理机制。它的颁布实施，标志着电信监管进一步走向规范化、法制化的轨道，对深化电信改革、推动市场竞争、改善发展环境将起到重要作用。

　　张继平：国办75号文件和《若干规定》等一系列硬措施的出台，标志着电信监管进一步走向规范化、法制化的轨道。

　　国办75号文件和《若干规定》的出台，对于规范电信市场竞争秩序，做好电信互联互通工作和保持电信市场持续、稳定、健康发展提供了有力保证，也对电信运营企业开展工作提出了更高的要求。这一系列硬措施的出台，标志着电信监管进一步走向规范化、法制化的轨道。各级电信公司要在对国办文件及《若干规定》开展广泛、深入学习的基础上，加强宣传教育，全面掌握和贯彻国务院和信息产业部的各项指示要求，按照国办75号文件和《若干规定》等硬措施的精神积极配合监管机构查处阻碍互联互通、电信资费违规、破坏通信设施及违规建设、中断通信等重点问题，正确处理竞争与合作的关系，强化内部管理与考核，加强企业自律。通过全面贯彻落实硬措施，切实解决电信市场秩序方面存在的突出问题，为电信业发展创造良好的环境。

　　陈金桥：国办75号文件和《若干规定》出台以后，必将对中国电信业产生深远影响，将今年“互联互通年”具有的深刻含义又推上了新的高度。

　　国办75号文件在中国电信业的发展史中具有鲜明的时代特色，而其后信息产业部颁布的《若干规定》则蕴含了执行的智慧。毫无疑问，信息产业部作为全国通信行业的主管部门以及电信市场的监管部门，在贯彻落实75号文件精神方面承担首要责任。2003年我国被监管部门确定为“互联互通年”具有深刻的含义，这一年问题集中暴露，措施频频出台，上述法规和规章的出台将其推上了新的高度。

　　国内电信市场竞争环境、加入WTO后的竞争态势以及转变政府管理职能、完善宏观调控等因素，共同推动了新办法的出台。国办75号文件和《若干规定》出台以后，必将对中国电信业产生深远的影响。首先，它系统地制订了当前和今后一段时间内强化电信市场监管的制度和规则，是对《电信条例》相关内容的充实和完善，可以为未来的《电信法》关于市场监管的内容提供依据；其次，它向社会各界表明政府治理电信市场环境和整顿竞争秩序的坚定决心和实施措施，对于电信市场各类行为主体形成强大的警示和威慑；最后，它为政府主管部门确定了行为规则和行动指南，授予它们更大的权威和更丰富的管理手段，强调多部门的协同作用和多种手段的综合使用，具有前瞻性和可操作性，能够直接指导监管实践活动。

　　狠抓硬措施贯彻落实是关键

　　“硬措施”一直是信息产业部及国家在处理互联互通等问题中十分重视的举措，对规范电信市场也起到了积极的推动作用。然而在实践中，“硬措施”硬不起来的情况却十分普遍，措施推行中常常受到贯彻和落实“软肋”的困扰。规范电信市场的关键是措施的领会、贯彻和落实，否则各种“硬措施”要么就是一张白纸，要么就是“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之计。因此各大电信运营公司的实际落实是一个重点，运营商对硬措施所持的态度决定了措施能否真正“硬”起来。

　　蒋耀平：要以贯彻《若干规定》为契机，努力开创我国电信市场监管工作的新局面，促进我国电信事业持续、快速、健康发展。

　　在下一步宣传和贯彻落实硬措施的工作过程中，我们要把国办75号文件和《若干规定》的宣传贯彻与“四五普法”工作结合起来，作为依法规范电信市场的重要环节来抓；要通过开办培训班、学习班等多种形式，对电信监管部门和电信企业的相关人员进行培训；要加强对《若干规定》贯彻落实情况的指导、监督和检查。部将要建立对《若干规定》执行情况的日常管理制度，对《若干规定》执行情况进行指导、监督和检查。各通信管理局要对《若干规定》的执行情况进行定期、不定期的检查，并将检查过程中发现的问题及时反馈到信息产业部。通过开展检查活动，保证《若干规定》能够真正落到实处。

　　总之，要从实践“三个代表”重要思想的高度去认识电信事业在政治、经济以及日常社会生活中的重要作用，强化法制观念、全局观念和用户至上观念，正确处理竞争与合作的关系，正确处理局部利益与整体利益的关系，正确处理当前利益与长远利益的关系，以贯彻《若干规定》为契机，努力开创我国电信市场监管工作的新局面，促进我国电信事业持续、快速、健康发展。

　　张继平：配合政府市场监管部署，积极贯彻落实硬措施，是电信运营企业义不容辞的职责。

　　作为主体电信企业之一，中国电信各级公司要从实践“三个代表”重要思想的高度，认真学习贯彻国办75号文件和《若干规定》等硬措施，积极推进互联互通工作，切实维护电信市场秩序。具体地讲，要从以下几个方面切实加以贯彻落实：

　　第一，要组织广泛、深入地学习宣传硬措施活动，使国务院、信息产业部各项措施在中国电信全体员工中自觉贯彻和严格执行；

　　第二，要进一步转变观念，统一思想，增强搞好互联互通工作的积极性和主动性，切实维护好电信市场秩序；

　　第三，强化法制观念，改进工作方式方法；

　　第四，适应形势变化，积极推进中国电信互联互通和监管事务工作走向规范化、制度化和专业化的发展轨道。

　　陈金桥：落实“硬措施”的关键在于正确判断问题，分清责任，及时纠正，相关政府部门创造性的“执行力”是关键因素。

　　在规范电信市场的管理活动中，“硬措施”不硬的情况确实比较普遍。形成这种现象的原因很多，比如政策目标多元，相互冲突影响实施效果；管理手段比较复杂、程序繁琐；执行机构缺乏权威；管理对象拒绝履行义务等等。在治理电信市场环境、整顿电信市场秩序的过程中，行政管理手段能够及时发挥它的警示和处罚作用，在短期内取得良好的效果。

　　在政府的公共管理行为中，没有“完美”的政策措施，任何措施都是利弊兼容的。分析国办75号文件和《若干规定》中的一些内容，仍然可以发现一些“软肋”。比如多部门协同管理中各部门的角色问题，是否会形成“齐抓难管”的局面；建立网间通信质量标准和监控系统有助于提升管理部门和司法部门的调查取证能力，会不会进一步扩大监管成本和政府对经营活动的干扰；组织和人事处分是具有中国特色的处理违规责任人的措施，是否会导致推诿责任影响运行和监管效率等。“硬措施”有其立竿见影的效果，也有其粗细不分的缺陷，各部门在贯彻实施过程中应当有一定的灵活性。

　　“硬措施”的“执行力”有比较多的薄弱环节。要提升“硬措施”的实施效果，必须将目标的“坚定性”和措施的“灵活性”紧密结合起来，有关各方承担各自的责任，突出主次，分清先后，共同努力。概言之，落实“硬措施”的关键在于正确判断问题，分清相应责任，及时处理纠正，相关政府部门创造性的“执行力”是关键因素。

　　硬措施：解决中国“特色”问题

　　信息产业部一系列“硬措施”相继出台以及对诸多互联互通及资费违规事件的严惩不怠，使得目前国内通信运营商的网间通信质量有了明显改善。然而随着小灵通业务、IP业务的不断开展以及中国电信和中国网 通纷纷向对方市场的不断渗透，互联互通又步入了一个特殊时期，面临着诸多新的挑战。加大“硬措施”力度在一定程度上符合目前中国电信业发展特色，转变观念、提高思想认识、切实贯彻执行“硬措施”有助于改善互联互通、规范电信市场。

　　张继平：领会国办75号文件及《若干规定》等硬措施，转变思想观念，提高认识是在新时期解决互联互通问题、规范电信市场的关键。

　　当前恶性互联互通事件的屡禁不止和各种违规手段的不断出现，具有多方面原因。其中思想观念问题是主要原因之一，需要各级电信公司在开展互联互通工作和从事市场竞争中切实转变观念和提高思想认识。各级电信公司要大力强化“三个观念”，即“法制观念”、“全局观念”和“用户至上观念”，正确处理互联互通与市场竞争的关系，尽一切努力保证网间通信畅通，决不能利用互联互通阻碍正当的市场竞争，更不能损害用户利益。另一方面，要积极配合监管机构维护好电信市场秩序，防止恶性竞争、违规经营危及国有资产安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益。对于危害国家利益的恶性竞争、违规经营、违规建设等问题，要按照国办75文件及《若干规定》的要求及时向政府和集团公司报告，确保国有资产不流失，国家利益不受损害，确保国有资产保值增值的责任得到落实。

　　随着更多运营商进入市场和网间业务多样化，网间互联话务量大幅增加，网间互联协议和网间结算系统也越来越复杂，互联互通问题变得越来越重要。各级电信公司应站在战略高度，充分认识互联互通和监管事务工作的重要意义，并适应形势变化的要求，推动互联互通和监管事务工作进一步走向规范化、制度化和专业化的发展轨道。

　　陈金桥：从长远趋势来看，“硬措施”比较符合现阶段的中国国情，在今后的电信市场管理行为中应该回归正确的位置。

　　电信技术和业务创新对电信管制部门不断提出新的挑战，这是行业持续发展的不竭动力，也是政府部门乐于看到的。新业务出现，新的竞争力量引入，促使电信网间的互联互通问题日趋复杂，这是企业、消费者和政府共同面临的挑战。从管制者角度出发，以发展的眼光来看今后国内电信市场的竞争环境，下述问题应当引起足够关注：

　　1)企业之间的隐性价格竞争和对低端消费群体的“价格歧视”；

　　2)不同企业、不同电信业务之间的互通质量问题；

　　3)交叉业务、替代业务和融合业务的竞争和互联问题；

　　4)基础电信运营商与增值电信运营商之间的竞争与联盟问题；

　　5)电信用户在非话音业务消费方面的选择权和知情权问题；

　　6)电信业务市场的创新与适度管理的问题；

　　7)电信市场竞争主体产权日趋多元化与市场监管的模式问题等。

　　今后电信市场行为将主要依靠价格机制和竞争规律来调节，政府部门发挥有效的弥补作用。从长远趋势来看，“硬措施”的行政色彩比较浓厚，符合现阶段的中国国情，在今后的电信市场管理行为中应该回归正确的位置。电信业的技术密集特性决定了创新的速度和影响力，管制措施必须符合电信市场发展的要求。如果要解决上述可能出现的问题，必须找准问题的根源和政府可能发挥作用的方式。多数业内人士认同这一观点，即电信市场利益主体的多元化及其形成的错综复杂的利益格局是中国电信业未来面临的最大挑战。

　　从国外实践经验来看，欧洲和北美国家电信市场的主导力量是私有公司或者国家参股的民营公司，具有充分的市场反馈能力，出现与中国电信市场类似的无序竞争的现象很少，因而没有相应的经验可以吸取。亚洲和一些拉丁美洲国家，在电信业开放和市场化改革的进程中，出现了一些类似问题，通过行政立法和部门联合执法，也成为迅速解决问题的一种途径，比如巴西、阿根廷以及韩国。但是实施的时间较短，范围比较小，也不能够成为我国制订未来制度的参考。

　　概言之，解决复杂问题的突破口在于“制度创新”和“管理归位”，要让中国国内的电信企业，无论什么资本成分和产权构成，成为具有现代企业法人治理结构的独立市场主体，对价格信号和宏观调控作出理性反应；要让行业监管部门明确自身定位和管理重心，运用合适的工具达到政策目标。

　　相关一：硬措施之国办75号文件

　　最近，国务院办公厅转发了信息产业部、发展改革委员会、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》，进一步完善了电信监管框架，强化了政府监管手段，使依法行政有了必不可少的硬措施。国办75号文件强调指出，解决电信市场秩序方面存在的突出问题，需要从法律、经济、技术、行政等方面进行综合治理，标本兼治。国办75号文件着重强调以下几个方面：

　　一是要加强法制建设，加大执法力度，严惩违法违规行为。

　　二是要完善技术、经济手段，加大监督检查力度，促进电信网间互联互通。

　　三是要加强对电信企业干部的考核与管理，促进企业守法经营，建立良好的电信市场秩序。

　　四是要加强对电信企业经营效益监督考核，促进国有资产保值增值。

　　国办75号文件的出台，是国务院为进一步加强电信监管、维护电信市场秩序而采取的重大举措。

　　相关二：硬措施之《若干规定》

　　为贯彻落实国务院办公厅75号文件精神，信息产业部专门制订了《关于加强依法治理电信市场的若干规定》，将国务院的要求具体化、制度化、增强可操作性，以形成监管部门的行政监管与运营企业的考核任用相衔接的内外监督机制。《若干规定》具体内容由七大部分构成：

　　1)严厉惩处擅自中断或阻碍网间通信的行为，促进电信网间互联互通方面的内容；

　　2)依法查处电信资费违规行为，维护公平竞争的市场环境方面的内容；

　　3)加大电信建设监督管理力度，维护正常的通信秩序方面的内容；

　　4)严厉打击非法经营国际电信业务的行为，维护国际电信业务市场正常秩序方面的内容；

　　5)严禁破坏电信设施、非法阻止或者妨碍提供公共电信服务，保障通信安全方面的内容；

　　6)严格依法行政，加大电信执法力度方面的内容；

　　7)配合组织部门、国资监管部门加强对电信运营企业领导干部的考核与管理，促进企业依法经营方面的内容。(杜燕鹏 中国电信业)