-------彻底调查第 170 　期-------

　　【编者按】基础领域主要指需要基础设施网络来向用户传输物品或服务的产业，包括电信、电力、燃气、邮政、铁路、航空等行业。中国基础领域改革正处于十字路口，上一步走得效果如何？下一步改革将如何推进？这些问题将是近期理论界讨论的热点问题。(彻底调查)

　　以下为该分析文章全文：

　　基础领域主要指需要基础设施网络来向用户传输物品或服务的产业，包括电信、电力、燃气、邮政、铁路、航空等行业。中国基础领域改革正处于十字路口，上一步走得效果如何？下一步改革将如何推进？这些问题将是近期理论界讨论的热点问题。

　　基础领域改革的进展

　　(一)电信

　　我国电信改革已经取得阶段性成果，经过多年改革与重组，电信业垄断局面已被打破，竞争格局基本形成。如在业务领域，语音业务不仅有移 动与固网的异质竞争，也有固网之间的同质竞争；数据业务则被移 动、固网及互联网企业三分天下；而增值业务更有六千多家企业在角逐。

　　过去，电信业自上而下的行政性改革事实上已经演变成企业自下而上的技术性改革。这是电信领域一个重大的变化。改革的方案已落实到微观层面和技术层面，也是保障有效竞争的关键所在。

　　电信行业已经实现了政企分开，下一步面临着政资分开的问题。国有资产管理委员会已经成立了，对国有企业改革和政资分开方面肯定会有所推动。

　　(二)邮政

　　1998年邮电分营时，国务院在“国家邮政局职能配置、内设机构和人员编制规定”中明确：将管理全国邮政工作的行政职能交国家邮政局并“依法管理邮政市场与集邮市场，实施监督检查、维护邮政秩序”、“维护国家利益和用户利益”等诸项行政管理职能。因此，国家邮政局、省级邮政局和地市级邮政局都具有监管邮政市场、普遍服务和经济调节等相关的政府职能。目前中国邮政是集政府行政管理职能与通信服务职能于一身的机构；同时又是集三种不同性质的服务功能于一身的部门。如此复杂的内在构成，正是邮政改革面临的难点之所在。自1998年邮电分营后的四年间，我国邮政经受了市场经济的洗礼。邮政已成为国民经济体系中独立运营的一个部门。

　　未来，在国家邮政局和省(区、市)邮政局两个层面上进行类似政企分开，将企业性机构和人员剥离出去，形成国家邮政局和省(区、市)邮政局为主的监督管理体系。改革以块为主割裂全网的经营管理模式，按照邮政服务全程全网联合作业的客观要求，组建真正意义上的全国性总分制集团，提供多层次、多样化的邮政服务，满足社会需要。

　　(三)航空

　　2002年1月23日，国务院121次总理办公会议正式通过了中国民航改革重组方案(国发犤2002犦6号：《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》)。改革的主要目标是：政企分开，转变职能；资产重组，优化配置；打破垄断，适度竞争；加强监管，保障安全；机场下放，属地管理；提高效益，改善服务。

　　民航的主要改革目标是：实行中国民用航空总局和中国民用航空地区管理局两级行政管理体制。将原直属民航总局的九大航空公司联合重组成三大航空集团，与民航总局脱钩。政府鼓励其他航空公司在自愿的基础上联合重组或进入三大航空集团，也可以独立自主发展。机场实行属地化管理，除首都机场和西藏自治区内的民用机场仍由民航总局管理外，其他原由民航总局直接管理的机场全部下放到机场所在地省(区、市)管理，相关资产、负债和人员一并划转。民航服务保障企业组建为信息、油料、航材三大集团公司，与民航总局脱钩。

　　上述改革方案符合市场经济发展的客观规律，是中国民航体制改革的一场深刻的革命。现大部分改制工作已经基本完成。今年9月15日，民航总局就《省(区、市)民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》进行部署，要求积极稳妥地推进，并力争在年内基本完成。

　　中国民航体制改革的完成，预示着中国航空运输业将进入一个发展的新阶段。

　　(四)电力

　　传统的电力工业体制是高度集中、垂直一体化、政企不分的管理体制。2003年2月24日国务院办公厅国办发［2003］7号“关于印发国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制的通知”，正式批准国家电力监管委员会的职责和机构，3月20日国家电力监管委员会成立。我国电力体制改革将有计划、有步骤、持续地向前推进。

　　(五)铁路

　　铁路改革要达到两个目标，即实现运营机制市场化、建设发展机制市场化。下一步铁路改革的方向是铁路行业实现政企分开和引入竞争，构造真正的运输企业，并在市场上提供完整的运输产品。

　　新一轮资产经营责任制在运输财务体制、客车更新购置办法、考核指标体系等方面进行了必要的调整。其中，实行客、货、网分账核算和客运直接从市场取得收入这两项改革，是对铁路运输体制改革难点的重大突破。铁道部要在此基础上加快推进铁路主副分离、干支分离，规范和重组多经企业，工附业、房建、生活后勤等部门与运输主业的分离要基本到位，多经企业要明晰产权，规范核算，加快推进资产重组和结构调整，为政企分开、社企分开、事企分开和减员增效提供支持条件。

　　与此同时，铁道部自身也将在政企分开上迈出更大的步伐，切实减少对企业经营活动的干预，加强对政策性问题的跟踪调研，抓紧制订和完善市场竞争规则，指导铁路企业的改革，加大对铁路国有资产的监管力度。

　　基础行业改革进展的综合比较

　　1.管制模式的比较

　　各国基础行业管制的模式主要有三种：一是单行业模式，即在电力、燃气、电信、供水等每个行业单独建立规制机构，如英国。二是部门综合模式，即将相关的行业综合到一个部门中，如按能源、交通分别设立规制机构。加拿大、哥伦比亚等国是该模式。三是跨部门模式，即建立跨部门的管制机构，如美国各州的公用事业委员会，负责所有公用事业部门的管制。

　　我国基础领域的管制模式主要是以单行业模式为主，例如，电力已成立监管委员会，将来电信、航空、铁路也将步入单行业管制的行列。

　　2.基础行业中自然垄断和竞争环节的划分

　　基础产业的特点是产业中存在自然垄断环节，一般来说，基础设施网络具有自然垄断特性，产业上游或下游利用基础设施网络开展的业务具有潜在竞争特性。但是在基础行业，不仅有自然垄断的环节，也有竞争性环节。因此，要区别不同环节来制订不同的监管政策。垄断环节加强管制，竞争环节要放开准入，引入竞争。(见表一)

　　表一：基础产业的自然垄断和竞争环节的划分

　　3.基础行业的改革现状比较

　　总体上看，当前的市场化改革和产业开放还处于初级阶段。改革包括多项内容：政企分离与政资分离改革、产业重组改革、产权改革、产业开放、规制改革等。改革进展较快的是电信业和电力业，其它产业进展缓慢。政企分离改革是改革的第一步。政企分离将政府主管部门与企业分离，政府主管部门不再直接参与企业的经营管理，企业的所有者职能由政府相关部门行使。除铁路产业以外，其它产业已经完成该项改革。

　　产业重组改革的目标是将一体化经营的企业按照产业特性进行重组，为引入竞争和实施规制创造条件。电信业已经经过三次产业重组，电力、航空等产业的重组正在进行当中。

　　产权改革要改变产业主导企业的国有独资的所有制结构，通过股权多元化改善企业的公司治理，同时增加企业的资本实力。产权改革常通过改制上市实现，如电信企业的重组改制上市。产业开放包括两个方面，一是对国内的资本包括民营资本的开放，二是对外开放。对内开放一般没有明确的政策性限制，但是在市场重组和规制改革不完善的情况下，外部资本无法进入。部分产业在加入WTO后承诺了分阶段部分开放的时间表，如电信。部分产业对外资没有特殊限制。

　　产业改革的目标是引入竞争。引入竞争的关键是产业重组和合理规制。产业重组的目标是将垄断环节和非垄断性环节分离并在此基础上建立合理的规制体系。目前我国大多数基础行业的产业重组还没有完成，管制体系的建立也还有很长的路要走。(见表二)

　　表二：基础行业改革进展情况

　　4.基础行业改革存在的主要问题

　　总的来说，我国基础领域改革深层次的体制矛盾和问题依然相当突出。到目前为止，铁路和邮政等行业仍然保持着政企不分、垄断经营的格局。虽然民航、电力、电信等行业进行了一定程度的分拆和重组，但基本上没有触及产权制度的基本格局，仍然是在国有产权框架内的局部调整。

　　我国基础领域改革严重滞后于经济市场化的改革进程。其表现是：一是行政性垄断的基本格局尚未完全打破，远不适应我国市场化改革进程对基础领域改革的总体要求；二是基础领域的国有企业改革严重滞后，已成为下一步我国国有企业改革的难点和重点；三是政府监管制度改革滞后，除电力行业外，其它垄断性行业并没有建立独立的监管机构。

　　基础行业改革未来的走向

　　1.政府要转变在基础领域的作用

　　基础领域改革的总的趋势是放松和解除管制，形成公平竞争的基本格局。我国的基础领域改革也正在发生着两个“转变”，一是由传统的自然垄断行业向广泛引入竞争机制转变；二是由政府直接投资和经营向以企业为主体转变。从发展趋势上说，基础领域的投资和经营不是政府的主要职能，政府在基础领域的主要作用是提供可靠的制度环境和良好的市场环境。

　　2.基础领域需要国有资本继续参与但必须有效控制

　　在坚持国家宏观调控的前提下，按照对世界贸易组织的承诺，中国将向国外企业开放国内的基础领域。鼓励各种非国有资本投资基础设施，通过优化重组，整合现有基础领域企业，形成现代公司治理结构。但是基础领域提供的产品和服务，关系国计民生，要求安全稳定，其中多数是自然垄断和公益性的。国有资本可以逐步从市场化、赢利性的竞争性行业中退出，但是不应该完全从低回报、低效益的基础领域退出。

　　由于基础领域改革十分复杂，它触及许多部门和个人的利益，关系到国民经济各种结构的调整，因此，针对基础领域产品和服务的特殊性，政府必须高度重视基础领域的资本控制、税收、分配等方面的具体政策，制订必要的法律法规。

　　3.基础领域将进一步对外开放

　　正是因为基础领域市场开放十分复杂，中国在进行WTO谈判过程中，曾长时间拒绝对此领域进行谈判，最终也仅在电信、民航等领域进行了有限度的承诺。随着WTO新一轮服务贸易谈判的开始，中国有可能必须作出新的承诺。因此，对基础领域有可能会进一步开放。

　　4.国有企业要继续推进股份制改革

　　如何进行基础领域的改革，一条有效的途径是在基础领域加快推进股份制改革，发展混合所有制经济。要尽快地把基础领域的国有企业改革为国有控股或参股的股份公司；基础领域应当对民营资本全面开放市场，尽快出台民营企业平等进入基础领域的法规文件，消除市场准入上的障碍和体制性障碍；积极财政政策也面临转型，应当由政府直接投资转向对企业投资和经营基础领域提供补偿基金，有效地发挥财政政策在基础领域股份制改革中的“乘数效应”。

　　5.进一步完善基础领域准入制度的改革

　　对垄断行业要逐步放松或解除管制，广泛引入市场竞争机制。事实证明，过去被认为具有自然垄断特征的行业由于技术的变化、市场的变化、制度的变化，现在都开始变成了竞争性行业，或者是在行业的某些产业链上引入竞争，比如电信行业、电力行业等。总体说基础领域的竞争机制还局限在分拆垄断企业的层面上。事实证明，国有大企业之间的竞争比照过去是一个进步，但这是一个十分有限的竞争，不可能形成有效的市场环境。关键的问题还在于，由于尚未形成规范的准入制度，我国民间资本还不能参与基础领域的公平竞争。准入制度改革比分拆既有的垄断企业更为重要。(何霞人民邮电报）