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马骏:电信竞争体制改革仍需深化

http://www.sina.com.cn 2003年07月11日 09:30 中国经济时报

  国务院发展研究中心企业研究所 马骏

  过去十年中国电信业改革的步伐很快,改革的内容包括市场结构改革、企业改革和监管体制改革:1993年开放了部分电信增值服务。1994年组建了中国联通公司和中国吉通公司。1997年中国电信(香港)境外上市。1998年组建信息产业部,实现了政企分开和政资分开。1999年分拆中国电信,充实联通公司。2000年联通公司境外上市,组建中国网通公司。2001
年组建中国铁通公司。2002年再次进行市场结构改革,基础业务市场形成6家企业竞争的局面。竞争的加强对电信业产生了积极的影响:

  服务质量显著改善。二十世纪九十年代初期,电信服务质量是社会反映的热点问题,被国务院列为纠正行业不正之风的重点。市场竞争解决了政府长期解决不了的问题。根据信息产业部公布的2002年电信用户满意度测评结果,中国电信和中国网通的固定电话用户满意度指数达到80.1分和79.8分,中国移动和中国联通的移动电话用户满意度指数达到76.5分和75.1分。主要运营商的互联网接入服务用户满意度指数达到70分左右。另外,中国电信公司还被美国《财富》杂志评为2003年度“世界最受赞赏企业”。

  电信资费不断下降。在引入竞争的领域,服务资费都出现了不同程度的下降。增值业务竞争比较充分,资费下降比较显著。基础业务基本实行政府定价或政府指导定价,资费的下降受到政府监管政策的制约。尽管如此,部分竞争性较强的业务资费仍然有所下调。例如,移动电话运营商在大部分地区都制定灵活的定价形式,基础运营商在IP电话的竞争也大大降低了长途通信的费用。

  新技术和新业务应用速度快。竞争促使运营商加快了新技术和新业务的应用步伐,以提高企业的竞争力。宽带接入、IP电话、短信、彩信等新技术和新业务在运营商的大力推动下发展迅速。

  中国电信竞争取得了显著的绩效,同时也要看到,目前的电信竞争特别是基础电信业务的竞争仍然是不充分的,需要继续深化改革。另外技术进步、企业改革、市场开放等竞争环境的变化也需要不断调整电信竞争的政策。我国电信业还需要继续深化改革,促进竞争。

  首先,电信业特别是基础业务的竞争还不充分。固定接入存在较强的垄断,移动业务的竞争也存在较大空间。第二,竞争行为有待规范。互联互通是电信竞争的基础,当前经常出现的“联而不通”现象损害了竞争秩序。部分基础运营商实行纵向一体化经营,有可能将基础业务的市场力量延伸到增值业务领域,影响公平竞争。第三,环境的变化要求调整竞争政策。电信技术的进步、国有企业改革的进展等为促进电信竞争创造了条件。促进电信竞争要继续深化市场结构改革和电信监管改革,并协调二者的关系。

  1.建立有利于竞争的市场结构

  电信市场结构与多种因素相关。一是电信业的技术经济特性。过去在单一固定接入的背景下,由于自然垄断特性,许多人赞成将主导运营商的固定接入业务分拆独立(结构上或财务上)。美国在1984年分拆AT&T的做法体现了该思想。在当前接入方式多样化的背景下,传统固定接入的瓶颈作用在显著弱化,这成为重新认识市场结构的重要因素。二是电信监管体系。不同的市场结构对电信监管的要求不同,电信监管状况是市场结构选择的重要因素。电信监管不能被看作是理所当然的,因为电信监管本身是有成本的,另外电信监管体系的建立常常受到多种因素的制约。中国现阶段不能对监管提出过高的要求。三是市场效率。电信业存在显著的规模经济和范围经济,监管过多会扭曲资源配置,降低市场效率。四是企业成长。在开放背景下,促进本国企业成长成为中国政府的重要目标。

  当前的市场结构基本建立了竞争的构架,深化市场结构改革可考虑以下几点:

  鼓励新的接入方式的应用,促进固定接入业务的竞争。传统的固定接入很难引入实质性的竞争,新的接入方式包括各种宽带接入、无线市话、有线电视网络、电力网络等都有可能显著促进固定接入的竞争。只要这些新技术满足电信技术许可的基本要求,监管部门就应该采取鼓励和促进政策。

  增加移动市场的准入。移动业务具有潜在竞争特性,可以引入适度的竞争。首先要允许无线市话技术的应用。无线市话技术在经营模式和市场定位上不同于传统移动业务,是移动业务的重要补充,在一定范围内有生存空间。其次可以在适当的时机增发移动牌照。给固话运营颁发移动牌照有利于市场竞争,有利于固话运营商合理配置资源和寻求发展空间,但是在互联互通没有很好解决的情况下可能会出现恶性竞争行为。

  为增值业务创造公平的竞争环境。接入网的竞争为增值业务的公平竞争创造了条件。由于竞争的不充分和管制方式的不同,为防止纵向一体化的基础运营商交叉补贴或滥用市场力量,可以要求其增值业务在结构上或财务上相对独立于基础业务,为增值业务的公平接入创造条件。

  2.建立有利于竞争的电信监管

  合理监管是电信有效竞争的前提。实践证明,监管不足会导致不公平竞争行为盛行,监管过度会扭曲竞争行为。电信监管改革应与市场改革的步伐相协调。

  加强监管体系的建设。一是要加快有关法规的制定,建立完善的电信监管框架。二是在改革时期适当增加行业主管部门的资源,用于电信监管的基础条件的建设和专家队伍的建设,提升监管部门的监管能力。三是国有资产主管部门要尽快促进国有或国有控股电信运营企业的完善公司治理。

  调整监管思路。一是要合理处理政府职能的矛盾。过去在特定的背景下偏重股东利益是必要的,但随着环境的变化,现阶段应适当突出促进电信竞争的目标。二是加强政府部门协调。在现行体制下,行业主管部门的监管受到较多外部因素的制约。三是电信主管部门要根据市场的变化适时调整监管范围和目标。对于市场可以解决的问题,尽量交给市场解决。监管部门应加强对瓶颈设施和稀缺资源的管理,集中力量重点解决互联互通问题和普遍服务问题。


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