资费改革作为最受市场关注和最表面的问题最先凸显出来，但电信监管之变的重要剧目并非资费，后续的一系列变革都在酝酿之中。

　　心和孙丽/文

　　中银国际最近出炉了一份有关电信业的研究报告，将2003年(农历癸未年)称为“电信

资费改革年”，认为“全面放开电信资费”将是接下来即将发生的一系列电信监管之变的第一步棋。

　　目前，运营商混战一团的局面已经使监管部门规定的资费政策体系基本崩溃，迫使监管者需要在资费问题上尽快表态：管，还是不管？而电信资费改革仅仅是变革风暴中已凸显的冰山一角，随着信息产业部部长王旭东履新，来自电信系统外的新鲜力量正在酝酿着大的监管之变。

　　管不住的资费

　　“资费”，尤其是移动电话资费，一直是监管部门的“必管地带”。

　　监管部门对移动电话资费采取了严格的政府定价和不对称管制的方法，即中国移动要严格执行政府定价，中国联通的资费可以上下浮动10%。但是随着竞争的逐步深入，违反政府定价的行为大量出现。根据一些证券分析师的研究，在2002年，中国移动的月收费比政府定价低34%，中国联通则低46%；通话费中国移动比政府定价低23%，中国联通则低38%。

　　在有些地区，移动电话资费甚至出现免月租费，通话费每分钟仅0.10元的超低价格。

　　目前，运营商争相开展的各种业务套餐，其本质都是“业务打包后的资费优惠”。灵活组合的价格策略已经成为各运营商向用户提供“差异化”服务和打击竞争对手的利器。监管部门想要再行严格控制资费，异常艰难。

　　在这种情况下，监管部门的移动电话资费政策也不得不趋于“灵活”：不再强调移动电话资费的严格政府定价，而改为备案制度。信息产业部在2002年发布的《电信资费审批备案程序规定》中明文规定：“只要企业严格履行审批备案程序，合理的移动电话价格调整是会获得支持的”。

　　监管部门也渐渐发现，其实资费放开未必就一定会导致混乱，目前电信资费的监管实际上已基本失控，但两大移动运营商在表面的混战之下，选择的资费方案并不盲目，而是基于自身市场地位所做的精心策划，打出的招数也颇具章法。

　　中国移动目前占据了约70%的市场份额，因此中国移动大力推进的是“网内网间差别定价”策略，利用“用户规模大”这一优势，采用防守型的策略，在保证资费水平不大规模下降的前提下，降低“网内用户”的资费水平，达到“留住现有用户，吸引新用户”的目的。

　　相应地，中国联通则往往采用在中国移动资费标准的基础上再下浮10%～20%后，实行“网内网间统一定价”的政策。例如，固定电话和中国移动的网外来电也可以包月免费接听。

　　中国联通采用的“更彻底的低价”(引入了国外常见的“分时段计费”和“主被叫分别计费”)以及“网内网间统一资费”的策略，虽然会降低其盈利水平，但在品牌价值和网络质量与中国移动还存在一定差异，服务又没有明显差别的情况下，作为市场的后来者，这是明智的选择。

　　此外，两大移动运营商在政策和市场的双重夹攻下，也在屡屡突破监管部门对单向收费的封锁。4月8日，广东移动率先公布“准单向收费”计划，即用户再交20元就可以包月接听中国移动网内来电，广州联通随即公布了“12元包听全部来电”的计划，随后在1个月之内，北京、上海也先后公布了类似的“准单向收费”计划。

　　中国一直无法实现真正的单向收费政策，原因是国外采取纯粹的单向收费有个前提：提高固定电话拨打移动电话的资费。这在中国势必会引起很大震荡，所以监管者一直犹豫不决。

　　运营商最终想出了一个“中国特色”的单向收费方法，可谓是市场和政策较量、平衡后，得出的富有创造性的结果。监管者最终予以了默许。

　　放松资费制定权

　　在运营商自主定价的市场行为的强力冲击下，电信资费监管日益处于被动的局面，逼迫监管部门必须从根上求变。

　　国外电信监管部门往往是“只管涨价不管降价”。而在中国，监管部门似乎还要承担国有资产保值增值的职责。这样一来，监管者的心情就很复杂：要促进市场竞争，就必须允许资费的灵活多样，但同时还要制止价格战，以避免市场秩序的混乱以及运营商赢利能力下降和国有资产流失。

　　正是监管者的多重身份和多重诉求导致了监管者的两难处境。信息产业部有限的人力(总部300多名工作人员，其中直接参与电信运营监管的人员最多200人左右。地方通信管理局每省平均20人，主要集中在省会城市，各地几乎没有监管队伍)和资金，要对“拥有上千家当地电信公司以及4.5亿用户(包括固定和移动)的电信市场进行严格的价格监管，当然像救火队一般忙碌。而这种无视地区经济差异的统一定价显然无法适应市场需要。于是政策和市场之间的不断平衡和妥协，就成为过去一年来国内电信监管的主要特点。

　　在激烈的市场竞争中，定价权是一个企业相机而动，采取灵活竞争策略的基本前提。目前，关于“资费实行市场化定价”的观点已经得到监管部门的认可。

　　2002年，信息产业部发布了《关于部分电信业务实行市场调节价的通知》，对九类电信业务的30多项资费实行了市场调节价，这可以看作是电信监管部门进一步转变管理方式，放松资费制订权的信号。

　　有望在今年第3季度或第4季度出台的改革措施是彻底放宽对话费尤其是移动资费的管制。《中国电信条例》规定，“当存在足够的市场竞争时，价格应由市场制定”。大多数意见认为，中国移动的市场占有率继续下降是不可避免的，再加上受小灵通发展的影响，目前移动市场的竞争已经是充分的。

　　在2003年1月份召开的全国信息产业工作会议上，对电信资费的管理提出了新的要求：“进一步转变管理方式，将经济调节的重心由调节企业与用户之间的关系，逐步向调节企业与企业之间的关系转移”。

　　信息产业部部长王旭东履新后，监管的重点已经明显向“互联互通”的监管转移，对于电信资费的制订工作则将继续逐步放松。

　　有关人士表示，监管部门虽不再干预定价，但对于恶性价格战的处理会进一步加强。现在的问题是，监管者要对企业低于成本的竞争进行监控，就必须有能力掌握企业的成本核算，目前看来这还存在相当难度。中银国际的报告指出，许多地区性运营商的财务数据甚至未经独立会计师事务所的审计。

　　允许全业务运营

　　实际上，电信监管之变的重要剧目并非资费，只不过是资费改革作为最受市场关注和最表面的问题最先凸显出来而已。资费制定权的放松只是一个序幕，后续的一系列变革都在酝酿之中。

　　有消息说，信息产业部正在研究筹备有关允许运营商“全业务运营”的方案。参与该讨论的有关人士认为，这才是本质性的变革，一旦全业务运营通过，小灵通这些历史问题就会立即得以解决。

　　“全业务运营牌照”一直是中国电信和中国网通为之奔走呼吁的问题。

　　由于经营固话和移动电话在收益上存在较大的差距，中国移动对固定电话经营并不很感兴趣，并一直以“唯一只经营移动通信的运营商”来标榜自己因为专一带来的优异品质；中国联通由于在固网的投入产出不理想，也一直把主要精力放在移动市场上。

　　所以要求实施全业务经营的压力主要来自于两大固话运营商，它们要求得到移动牌照。目前的难点是，“发放几张牌照，同时是否对牌照选用的技术进行限制”。国内产业界期望中国发放具有自主知识产权的TD-SCDMA的3G牌照，实现中国运营业与制造业的同步繁荣。但是信息产业部一直在“以行政力量支持民族通信产业”和“一切交给市场决定”的两极中间犹豫不决。

　　早日实现全业务经营的好处是，它有利于促进公平竞争，避免收入日益萎缩的固定运营商急中生变，再生出像小灵通这样的活在政策夹缝里的过渡产物，有利于运营商以长远眼光来规划自己的发展布局。但同时全业务经营也有可能带来过度竞争和由此带来的价格战以及运营商股票的下跌。因此，有关评论认为，全业务运营方案很有可能通不过。

　　接下来信息产业部要做的另一件事是力推3G的准备工作。

　　爱立信新任总裁斯文凯6月访华时表示：希望中国尽快启动3G，早日发放牌照，以便尽早开始3G网络的建设。他还提醒说，网络建设需要一年多的周期，过晚发放牌照会使中国3G产业落后于全球其他国家，丧失产业机会。这样的论点，其他跨国公司如摩托罗拉、诺基亚等也都曾反复强调过。目前，各跨国公司都加倍努力地展开对政府的相关游说和促进工作。

　　建立独立的监管机构

　　全业务运营和3G是信息产业部当前最关注的两大问题。再看得远一点，“是否建立独立的监管机构”也在积极筹备当中。

　　有熟悉内情的人透露，虽然有反对意见，但是最终仍将成立独立的监管委员会，信息产业部可能是这个委员会的主体。在去年年底到今年年初的时候，有关建立电信独立监管机构的消息很多，流传的方案是：分拆现有的信息产业部，将电子产品的管理职能转移出去，保留电信运营业监管职能，比照证监会的模式建立电信监管委员会。尽管今年国务院的政府机构改革最终仍然保留了信息产业部，但是有关成立独立的监管委员会的讨论工作并没有停止。

　　一旦成立电信监管委员会，一些现存的职能会被剥离出去，例如资费政策制订、科技产业司所主管的产业政策制订等。新的监管机构将大大加强执行力度，不再同时具备政策制订职能。因为按照全球电信监管的惯例来说，规则的制订和监管执行应该由不同的两个机构来完成。

　　另外，新的监管委员会将会有稳定的收入来源，以保证有足够的“执行”力度。以前，信息产业部和各省通信管理局的经费主要来自财政拨款，每年的预算变化不大。但是，随着电信改革带来的市场环境复杂，监管任务加重，经费缺口就成为不得不面对的一个尴尬问题，甚至有传言说，监管机构的很多费用来自运营商，使监管者与被监管者之间有着千丝万缕的联系。

　　现在，监管经费的“钱”途将会很快发生变化。

　　许可证费用和号码资源收费将成为独立监管机构主要的收入来源。有预测说，整个收入有10亿元的空间。从今年3月1日起，信息产业部已开始正式对运营商征收“号码资源使用费”。

　　另外，信息产业部虽然现在严格地说还不是个独立的电信监管机构。但是王旭东上任后，已表现了要加强执行力度，改变信息产业部旧有形象的决心。现在看，首先是从“互联互通”上开刀了。惩罚措施从以往的简单干预、调查和罚款，升级为现在的全国通报、对有关当事人进行处理。到目前为止，信息产业部已对多起恶意破坏互联互通事件进行严厉惩处，有关企业及领导被分别“行政撤职、行政记过、行政警告和通报批评”。据说，信息产业部还在酝酿出台新的政策，对肇事者追究刑事责任。

　　据中银国际的研究报告披露，为了确保“互联互通”的执行不怠，信息产业部极有可能在今年3、4季度提高网间结算价格。网间结算价格过低(仅0.06元/分钟，2001年执行)，一直是中国电信和中国网通“没有动力配合互联互通”的最大原因。目前，信息产业部已邀请中国社会科学院和麻省理工学院的专家研究网间结算价格的定价结构。同时，信息产业部将斥资30亿～40亿元建立互联互通质量监测系统，以保证“查有实据”。

　　今年底或者明年初，信息产业部还有可能会建立广受关注的“普遍服务基金”。2000年通过的《电信条例》中明确提出“普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行”。此前的“普遍服务义务”主要由中国电信承担，2002年中国电信再次分拆以来，中国电信和中国网通都一再表示，从市场份额和收入上来说，自己都不再是“主导运营商”，不应该由自己独力承担“普遍服务义务”。普遍服务矛盾变得更加突出。

　　今年3月在北京举行的电信政策通报会上，许多高级官员强调，解决普遍服务问题是信息产业部今年的首要任务。目前，有关业务主管部门正在加紧与国家财政和价格主管部门讨论进一步的方案，但目前还没有最终的结论。中银预测，每个运营商的收入中将上缴1%～2%用于成立对西部欠发达地区进行普遍电信服务的共同基金。并由信息产业部和财政部联合监管。

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