观点:互联互通的难点与管制政策的选择 | ||
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http://www.sina.com.cn 2003年06月06日 13:30 赛迪网 | ||
信息产业部电信研究院 游五洋 【赛迪网讯】作为电信竞争的“基本行规”,互联互通的重要性早已为业界所共识。同时,这个命题也指出互联互通之所以变得重要是因为电信竞争的出现。其实早在电信垄断时期,互联互通问题就已经存在于国际长途通信中,即不同国家电信网络的互联和结算上。只不过那时候的互联互通争议局限在较小范围内,不太引人注意而已。 网络价值和规模经济是互联互通的意义所在 电信市场准入放开,数网竞争的局面出现之后,网络的外部性首先要求不同电信网能够相互进行通信,新的进入者才能依靠“在位运营商”的大网而生存,同时在全社会范围内实现网络的规模经济和范围经济。从促进竞争的角度讲,网间互联互通是在位运营商强制性的义务。从理论上讲,如果在位运营商向竞争者提供良好的网间互联义务,即使竞争者的小网只有两个用户也可以很好的存活(不考虑投资收益)。相反,如果在位运营商拒不向竞争者提供互联互通,只拥有小规模网络的竞争者很难存活,因为用户连基本的通信自由都难以保障,结果会导致小网用户纷纷“跳网”,最终全部变成大网的用户。 司法介入与互联互通监管相互依赖 一旦互联互通作为强制性义务被法律法规确定下来,剩下的大量工作就是对互联互通的管制上,包括网间通信质量标准、互联点的设立、互联结算费用的确定、互联争议处理程序等。这是电信管制机构需要做的事情。实际上,从法律上来界定互联互通的权力义务关系相比较而言并不是一件很难的事情,比如,通过最高法院的司法解释对刑法上的“破坏通信设施罪”做出规定,以威慑严重的从物理上破坏互联互通行为;另外,还可以通过《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》对违法的互联互通行为做出处罚。但是,互联互通毕竟是一项专业性很强的工作,互联点的设置、互联后的网络管理、互联结算费用的确定都需要用到大量的专业知识。因此,要求专门的电信管制机构,聘用专业人员来参与互联互通政策的制订和实施。另外,普通法只能解决突出的法律问题,而且需要繁琐的法律诉讼程序,交易成本很高。而专门的电信管制通过专门的管制政策,以较低的交易成本全面解决互联互通问题。这就是普通法和电信管制管辖领域的区别。同时也是为什么需要对互联互通加强管制的原因。 因此,依靠普通法是不能根本解决互联互通问题的,即使是在目前国内互联互通十分突出的情况下,普通法也只能起到辅助作用,解决问题的思路还是要回到电信管制政策本身的调整上。 事前监管是互联互通工作程序的重点 互联互通的管制政策按照互联互通程序划分,可以分为事前监管、事中监管和事后监管。事前措施是划分互联互通权力义务、确定互联标准和结算费用;事中监管是具体监督互联互通的实施,包括互联点设置、互联工程和互联情况通报等;事后监管是对违规行为的调查、取证和处罚。而电信监管的工作难点在于事后监管上,这需要提升监管机构的执法地位,或者请求司法机构的协助。 由于信息不对称,运营商掌握几乎全部的互联信息,而且互联互通问题又多发生在非物理层面上,这就给事后的调查取证带来了极大的困难。不像交通堵塞问题,可以明确故障发生在哪一段,哪一时刻,网间通信故障可以人为地控制发生的时段和严重程度,这使得事后的调查往往徒劳无功,而当事的双方实际上又心知肚明。虽然可以通过设立网间监控中心,引入“第三方”监管,对业务流向、流量、接通率等进行即时监控的方法。但是,应该认识到这种方法的成本很高,需要投入大量的人力、物力,而且如果不能从根本上解决互联双方的利益分配问题,其效果难以持续。 世界各国电信监管的实践表明,互联互通监管的重点应当回到事前监管政策上来。我国已经制订了技术上十分完善的《电信网间互联管理规定》,目前正在进行电信网间经济成本的核算和互联结算费用的确定。 选择适宜的核算模型,建立激励相容的互联机制 互联互通因竞争而生,也因竞争而变。竞争的本质是对利益的争夺,互联互通问题的本质也都源于对利益的争夺。竞争就需要游戏规则,解决互联互通问题也需要管制部门制定出一套符合运营商之间科学合理、激励相容的游戏规则。 按照科学合理、激励相容的原则,互联互通实际上是由于使用了对方的网络资源而需要向对方付费的问题。因此,互联结算费用的计算应当满足对方的投资收益要求,弥补使用对方网络资源部分的成本。另外还需要考虑竞争的因素,即互联终结方提供互联义务而放弃自己经营的该项业务的经营损失。这也是机会成本的概念。在完全竞争市场中,机会成本是真正的成本,需要给予足够的考虑。目前我国的互联互通问题根本问题是政策不能满足激励相容的原则,无论是固定通信市场,还是移 动市场,在位的运营商没有足够的利益驱动去提供互联互通义务。在国外,互联互通业务收入一般占到在位运营商收入的很大比重,比如,英国电信2001年来自其他运营商的网间结算收入所占的比重为17%,韩国电信则达到了24%,即使法国电信,这个比重也超过了9%。而中国电信2002年互联互通收入在总收入中所占的比重只有3.6%,2001年也只有3.8%。现在有一种呼声,呼吁在位运营商转变观念,将互联互通视为一种业务,而不仅仅是一种强制性的义务。但是这种观念的转变还依赖于互联结算价格真正的基于成本,而不是目前的零售资费。 确立基于成本的网间结算价格需要对互联互通的经济成本进行核算。从目前国际流行的做法看,互联互通价格要基于前瞻性的长期增量成本(L RIC ),以便考虑网络演进和成本下降因素,另外需要给予一定的成本加成,以弥补在位运营商的机会成本。 在具体操作上,有自上而下和自下而上两种模型可以选择。自上而下模型从运营商的总成本出发,剥离出与互联互通相关的成本,予以分摊核算,其优点是能够比较全面反映互联成本,但是由于这种方法对成本信息的依赖性很强,一般都是运营商自己核算作为和管制部门谈判的依据,因而可信度和说服力较差。另外,自上而下模型建模型时间和核算时间很长,一般需要1-2年,需要资金、人力都很巨大。 自下而上模型从一个优化的网络模型出发,考虑与互联互通直接相关的本地环路、交换、汇接、传输等成本,从而为真实互联结算价的制订提供依据。自下而上模型的好处在于简单易行,公开透明,缺点是有可能忽略与互联有关的其他因素,从而低估互联的成本。在国外,管制机构一般偏好采用自下而上模型。 从国外情况看,电信管制机构在具体确定互联结算费用时,乐于同时采用自上而下和自下而上两种方法。具体的做法是,管制机构根据运营商提供的会计信息自己建立自下而上模型,而后参照运营商根据自上而下模型计算的结果,对自下而上模型的计算结果进行修正。一般而言,运营商计算的结果要远远高于管制机构计算的结果,最后修正程度的大小取决于双方的谈判情况。 从我国现实情况看,所有的运营商,即使是上市公司都普遍缺乏详细精确的成本核算体系,因此要在短时间内对网间互联成本做出准确的核算是一件极其困难的事情。即使是在位运营商提出了自己的模型和核算结果,能够经得起各方的考验也是一个问题。因此,目前管制机构可以先行建立自下而上的成本模型,缓解目前互联价格严重扭曲的状况,待时机成熟的时候再根据运营商自己的核算结果做出修正的调整。一旦运营商建立起完整的成本核算体系和方法,电信监管机构也能够熟练地运用互联成本核算方法和监管手段,事后监管的难度也将大大减轻。 作者简介 经济学硕士,信息产业部电信研究院政策所工程师,主要研究电信管制理论、普遍服务政策和互联互通政策。近两年来,主持和参与信息产业部、国务院信息办、联合国计划开发署(U NDP )等多项有关电信管制政策课题的研究。自2001年以来在《人民邮电报》、《通信世界》、《通信信息报》等业内媒体发表文章30余篇,出版著作《信息化与未来中国》、《电信常识300问》等。
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