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观察:电信业进一步改革和监管的目标应明确

http://www.sina.com.cn 2003年04月16日 08:38 通信信息报

  观点:张顺颐认为,现在电信业的改革具体目标不明确,其中一个问题就是电信运营企业的业务经营范围,迟迟难以调整。我国电信运营企业目前只有中国联通是全业务经营商,其他的几家运营公司在经营业务上均有限制。造就几个全业务运营商,一直是企业的要求,是社会的共识,也是发展的需要。

  监管和措施乏力,是当前电信运营行业改革中存在的另外一个问题。一是缺乏法律的
支撑。《电信法》没有制定,可以依靠的只是条例和文件。缺少法律支撑的执法机构,其运作的直接后果就是缺乏法律所赋予的权威。

  适当的价格可以防止还避免恶性竞争,适当的价格配以严厉的市场监管,是完全可以根治价格战的。

  我国各地的电信运营企业之争将会趋向更加激烈。对于电信运营行业的监管,需要适当。有的要管住,有的要放开。目标是一个,即电信的监管是为了营造更加宽松的运营和竞争环境,而不是管死。

  本报记者 林敏

  目前,中国电信业正处于市场开放和竞争的风口浪尖上,电信业改革仍然面临着几大问题。由于政府的引导与监管对于电信市场的繁荣发展具有不可替代的作用,因而政府的适度监管是新一届信息产业部所需面对的挑战和考验。

  记者:您对目前电信业改革总体上是如何看的?

  张顺颐:目前我国电信运营行业的改革,可以说正处于一个关键时刻,我国电信运营行业的发展速度、运营质量、服务态度、成本消耗、利润积累等都有了很大的改善。

  除此以外,由于电信运营行业的改革,我们改变了电信运营的体制,从政企不分的经营、管理合一,变成经营者和管理者分开,逐步理顺了适应市场经济的电信运营管理体制。建立和完善了以信息产业部为主管、电信管理局为监管、各省的通信管理局具体实施的电信运营市场监管体系,这个具有中国特色的运营和监管体系已经逐步形成,并且正在发挥积极的作用。

  第三,我国通信运营行业的三大企业:中国联通、中国移动和中国电信先后上市,不仅募集了大量资金,而且使得这些企业发生了本质的变化:从国有独资的企业变成多种股本形式的上市公司,焕发了巨大的活力。

  电信运营行业改革的成绩和变化,还可以举出很多。这些都说明,我国电信运营行业的改革,其方向是正确的,成绩是巨大的。

  记者:当前电信业改革存在哪些具体问题?

  张顺颐:电信运营行业的改革,虽然方向正确,成绩巨大,但是目前存在的问题也不少。3G问题、小灵通问题、价格战问题、恶性竞争问题、单向收费问题、全业务经营问题、互联互通问题、普遍服务问题、《电信法》制定和出台问题等等,这些问题客观上都存在。但是,我个人认为,以上的大部分问题,都是一些具体问题,并不是焦点问题,而且其中许多问题我们正在努力解决。

  关键的问题在于,在复杂的形势面前,我们需要认真仔细地分析,目前电信运营行业存在的这些问题中,哪些是关键性的焦点问题?哪些是由于存在这些关键性的焦点问题而引发的具体问题,这点需要我们认真、深刻地思考。因为只有如此,分析和认清当前电信运营行业存在的主要矛盾,才能抓住电信运营行业改革的主要和关键问题,顺势解决那些具体问题。

  我认为,在电信运营行业的体制和改革问题上,改革的具体目标不明确,监管和措施乏力,业务经营划分不恰当,竞争环境不完善、不成熟,导致电信市场价格混乱,是当前电信运营行业改革的问题和焦点所在。产生这些问题的根源是电信行业的法治有待加强,体制有待继续调整,改革有待于继续深化。而诸如价格战、恶性竞争、3G问题、单向收费等等则是当前电信行业存在问题的直接结果。

  记者:在改革的具体目标上存在哪些问题?

  张顺颐:首先说具体目标不明确。电信运营行业的改革,我们最先确定的目标,主要就是打破垄断。如果说,在二十世纪八十年代、九十年代,在当时政企不分、电信是独家经营的年代,这个目标作为当时的基本目标还是正确的。因为不打破垄断,政企不分开,什么事情也难以实现。官商,垄断,曾经是阻碍中国电信事业发展的严重障碍。但是,在中国电信从邮电部、信息产业部独立,并且几经分拆以后,现阶段中国电信运营行业的改革目标是什么?好像很难准确地回答了,或者说进一步改革的目标模糊起来了。下一步怎么办?我们有没有建设在世界上具有竞争能力的、能够列入世界级、或者列入世界几百强的电信运营企业的目标?怎样通过进一步的改革,把我国电信运营企业做强、做大?这样的目标没有了。

  实际上,中国电信的主要企业,主要是原中国电信几经分拆,元气大伤。目前即使公认的从原中国电信分出的优质资产组建的、业务量已经是国内最大的中国移动,其一年的业务总量也就在200多亿美元,就目前中国移动的发展前景,尽管仍然相当明朗,但是在前有联通的CDMA、后有中国电信和中国网通的小灵通的夹击之下,其发展现在是有挑战的。不是说中国移动的利润不行,实际上,他的利润现在是创纪录的,2002年达到了700多亿,利润率超过60%,但是,“高处不胜寒”。一是这么高的利润率本身就不正常,准确不准确,很快就会被修改,利润说降就会降;二是这么多的利润,又反过来透视出下一阶段中国移动的发展后劲未必就一定乐观。因为其业务增长点现在还仍然是话音通信,尽管在可以预期的未来,市场仍很大,但是中、长期的市场,下一代的市场是乏力的。

  再从固网的情况看,可能难处更大一些。一个覆盖全国的固定电话网络分成两个公司来经营,若大的中国,整个固定电话通信网不再完整了,想像之中也觉得要出冷汗。尽管这两个公司的资本主体都是国有财产,但是两个独立的法人代表,又是竞争对手,其联合、合作都肯定会存在问题。最近从一些地方反映出来的问题看,由于是同业务的竞争,最难互联互通的反而是同处一地、相同业务的电信和网通,以及移动和联通。就充分说明了我一直存在的担心。再说,当初作为改革方案内容的电信和网通各占对方30%股份的做法,与进一步的改革是什么关系,难以说清。

  改革的具体目标不明确,另外一个问题就是电信运营企业的业务经营范围,迟迟难以调整。我国电信运营企业目前只有中国联通是全业务经营商,其它的几家运营公司在经营业务上均有限制。造就几个全业务运营商,一直是企业的要求,是社会的共识,也是发展的需要。然而,中国联通虽然是唯一的全业务运营商,但是由于市话需要建立庞大的网络,加上城市的市话用户相对饱和,投资大而效益低,所以中国联通不可能对于市话有兴趣,但是中国联通对于长话业务还是挺有兴趣的。据不完全统计,目前国内IP长话的业务量,中国联通应该是占据第一或第二位的。

  中国移动目前的移动通信业务发展极快,其主要精力集中在移动的话音业务上,连与联通竞争的移动数据业务的市场开发都显得很少投入,显然中国移动对于扩大业务的运营范围,对于全业务经营至少在相当时期内是不大会去考虑的。但是对于中国电信和中国网通而言,其要求全业务的运营范围是非常迫切的。原因在于尽管市话的装机量近年仍然维持在每年2、3000万户,甚至更多。但是移动电话业务对于固话的分流、IP对于长话的分流、特别是对于国际长话流量的分流,使得中国电信和中国网通在用户数增加的同时,业务量和利润却并不能同步增长。在这种情况下,电信和网通希望在获得移动牌照以后打造全业务运营商,形成新的业务和利润空间,是非常正确的。

  中国确实也需要几个具有强大固话优势的全业务运营商。因为真正的全业务运营商不可能在移动通信运营商的基础上产生,只可能从固话运营商的基础上产生。然而主管部门对于电信和网通的迫切要求一直是低调,使得电信和网通的发展目标难以适应和调整。我们知道,对于电信运营商来说,业务范围的调整,是运营企业的最大变化,传说和计划中的调整迟迟难以实现,无疑使得这两家电信公司的发展目标不明,决心难下。在这种情况下,电信和网通大上“小灵通”,依我看,只能是无奈的选择。

  记者:关于“小灵通”问题:实质是市场配置资源还是政府配置资源的问题,理想的做法应该是政府引导,市场选择。您认为应由市场配置资源还是按计划经济的做法配置资源?

  张顺颐:有不少人评论,中国电信和中国网通在各地大上的“小灵通”,会逼出第三张移动牌照,会逼出移动通信的单向收费。从目前情况的发展看来,这倒完全不是无稽之谈,是客观实际的合理推断,然而,靠“小灵通”逼出第三张移动牌照、逼出单向收费,我个人认为,这是我们电信运营行业管理体制和价格体制的悲哀。“小灵通”确实有很多功能,也确实具有相当的漫游可能。在一个城市,甚至于在一个省份,在低速运动的场合,完全可以当成手机使用。可是,如果我们咨询任何一位通信专家,“小灵通”和2G、2.5G、3G的移动通信制式比较,哪个更加先进,答案恐怕不会是众说纷纭的,只能有一个。实际上在“小灵通”的故乡,“小灵通”走下坡路已经是不争的事实。在技术上不可能有第二个答案。否则,我们为什么还要花很大的力气去研究和发展从模拟到数字的第二代移动通信,再去花很大的精力和代价去开通2.5G的移动通信,再为了3G,去投入巨大的人力和物力去争取中国制式的标准TD-SCDMA。

  然而中国电信和中国网通为什么会走上大上“小灵通”的道路?为什么众望所归的第三张移动牌照至今也就是楼梯响?如果说要保护弱势的通信运营企业,现在移动通信的运营商有的已经是国内的老大了,利润率超过60%,达到700多亿,恐怕不能再说成弱势企业了。再从中国电信和中国网通这两个固定电话运营商来说,固定电话受到移动通信的打压,业务发展受到很大的限制。千方百计地寻找新业务的增长点,那“小灵通”就是一个新业务的增长点,为什么?其根源盖出于单向收费。群众需要,既有移动和漫游的功能,又是固话的收费。群众为什么不用?电信和网通为什么不上?所以,小灵通之所以在各地收到欢迎,实际上是当今政策反向支持(固定电话运营商不得开展移动业务)的结果。如果在中国电信第一次分拆时,就及时发给移动牌照,相信局面不会是今天这个样子。时至今日,大家都应该明白一个道理,无论这些公司上市与否,中国电信、中国移动、中国网通、中国联通,还有中国铁通和中国卫通都是我们的企业,都是社会和经济发展的中枢神经系统,其中都有很多国有资产,希望他们竞争,是为了他们更好地发展,满足社会和经济建设的需要,不是削弱一家或几家,也不是压制一家或几家。企业的竞争希望是共同发展,不可能把哪一家捆绑起来,凡是被捆绑的企业,是一定要全力挣扎的。所以,业务划分不恰当,我们正在品尝由此带来的“苦果”。实际上,现在即使调整业务范围,为时已晚。

  记者:恶性价格战已成为恶性竞争的源头,是危及电信业可持续发展的最大威胁。政府应扼住“价格战”,根除恶性价格战,引导运营商树立正确的竞争观念,理顺市场关系与秩序,使电信业的竞争走向公平有效,电信市场走向健康有序。请问应如何引导电信企业从恶性竞争向合作性竞争转变? 

  张顺颐:监管和措施乏力,是当前电信运营行业改革中存在的另外一个问题。问题主要是信息产业部的电信管理局和各地的分支机构省市通信管理局组建以后,一是缺乏法律的支撑。《电信法》没有制定,可以依靠的只是条例和文件。条例和文件毕竟不能代表和代替法律。缺少法律支撑的执法机构,其运作的直接后果就是缺乏法律所赋予的权威。

  其二,监管部门的分工并不明确,造成监管和执法的混乱。今年年初在南京发生的南京无线市话经营权的争论,就说明了这一点。南京电信的“小灵通”今年进一步公开放号,曾经被江苏的无管局下文强行按地域分割经营而面临撤销和闭网,按其要求,江苏省的十三个省辖市,每个城市只允许一家固定电话运营商来经营无线市话,其中南京大无线市话只允许网通经营,电信要撤出,这在江苏省被称之为无线市话的地市割据。实际上,电信业务的经营范围和经营权,按照国务院的分工,应该是信息产业部以通信管理局来管理的,无委的管理内容主要是频率的分配、监督和管理。因此在无线市话的经营分工上,无管局出面插手协调市场就已经越位,进而强行取消已经核发的某些城市的无线市话经营执照,发生了不是主管部门、对于电信业务经营活管理并不熟悉的部门也试图进入电信监管领域的想象,说明电信市场监管的分工是否有些模糊,监管又是非常软弱的?其三,通信管理局组建伊始,人员、资金、技术、实力均远远逊色于电信运营企业,其人员的组成,又往往是各地电信运营企业过来的,甚至是其部下,其监管的力度可想而知。

  业务经营的划分不恰当,主要是几大运营商的经营范围已经不能适应当前电信运营行业发展的需要,不能适应我国经济和社会发展的需要,甚至开始阻碍我国电信运营企业的发展。由于业务经营的划分不恰当,导致产生竞争环境的问题,因为这个竞争环境对于各个企业是不平等的,是不完善的,是不成熟的,由此产生了很多问题。包括法律问题、监管问题、业务范围问题、游戏规则问题等等。

  记者:再比如手机单向收费问题,它牵涉到电信业整个价格体系的调整与移动市场的开放。单向收费问题实际上是与移动市场的开放紧密相连的。应当如何解决手机单向收费问题?

  张顺颐:资费问题也是与此相连的一个重大问题,现在在资费问题上的竞争可以说已经白热化了。我们可以回忆一下,去年此时的机票价格。当时各地的机票价格都在打折,只有民航总局说,不许打折,然而这种情况是管不住的。现在民航的禁折令已经被宣布废除,这意味着民航的票价和价格的决定,已经走向市场化。但是已经走向市场化的电信运营行业,其价格体系和价格的管理,还是按照计划经济的模式在运转,这是非常不适应的。市场化的运营,需要市场化的价格体系来适应,这是非常浅显的道理。由此看来电信资费的官方牌价不能再继续维持下去了,也不应该继续保留下去了。试看香港的移动通信资费已经降到了月租50元港币,再送200分钟(超过大陆月租费的通话时间),工资水平只有香港几十分之一甚至更低、生活水平也只是香港的十分之一左右的大陆移动通信用户,还要承担50元月租费,零赠送通话时间、仍然实行双向收费的“规定”,真使人感叹,大陆和境外移动通信资费和价格之差距实在是太大了。企业是经营的主体,任何一家电信运营企业都希望实现更大的利润。当前电信的资费,总起来讲,价格体系就是乱。对于固话的资费,当然也有矛盾,但是移动资费更加突出。利润过大,运营商愿意降,老百姓希望降,社会也希望降,然而政府主管部门说不许降,谁降就是违规,就要处理谁。真是令人难以理解。话是这么说,实际上移动通信的资费,到处都在降。不过总是在寻找一些理由,一些冠冕堂皇的理由而已。政府和主管部门似乎也在默认。在移动通信的领域,亲情网、虚拟网,网内准单向已经是遍地开花;许多地方,适当收一些费用,还可以实现完全的单向收费。就连非常坚挺的通话资费,也在或明或暗地降。据报道,有个别的地方,移动通信的资费甚至于比固话的资费还要低。移动通信的资费还是十余年前GSM刚刚建网时确定的,当时的许多资费,现在有的大大降低,有的甚至取消了。例如手机的价格已经降到令人难以置信的低价,入网费已经取消了,然而通话费还是纹丝不动。各地的电信运营商为什么竞相降价、打折?为什么不能确定比较适当地的价格,防止恶性竞争?这种局面难道不是政府和主管部门不作为的结果?适当的价格可以防止还避免恶性竞争,适当的价格配以严厉的市场监管,是完全可以根治价格战的。

  记者:电信市场恶性价格战会导致国有资产流失,应如何有效地促使电信业国有资产保值增值?电信运营领域的市场竞争,究竟如何开展?如何在政策上予以引导和监管?

  张顺颐:关于电信运营市场开展竞争,需要特别注意以下一些问题。这些当然不是问题的全部,由于时间的关系,我先就提出的这几个热点问题来加以讨论。

  中国电信进一步分拆的结果,是在北方十省市和南方二十一省市分别形成了强大的通信公司(或者是电信公司)和从零起步的电信公司(或者是通信公司),其竞争力之悬殊,可以说是超级的重量级选手和刚出世的婴儿之间的竞争,况且两者还属于业务范围完全相同的同质竞争。尽管在拆分之前已经考虑到双方分别拥有对方的30%的干线等资源,但是实际上并无处置权,对于双方的竞争,能起到什么样的作用?确实值得好好研究。以江苏为例,江苏电信拥有固话用户2000万,江苏通信几乎是零,江苏通信的数据和宽带业务、用户也是无法与江苏电信相比。江苏电信的固定资产原值在1000亿,江苏通信的注册资金才5亿,江苏电信的年业务收入,已经超过100亿元,而江苏通信的业务收入基本上还要从零起步。反过来,在北方地区,各省的通信公司处于绝对的优势,而电信公司则是刚刚出世的婴儿。像这样分拆的结果,竞争是难以开展的。

  必须加强政府在电信市场竞争中的领导和权威地位。这是加深我国电信运营行业的进一步改革,把我国电信运营行业和电信运营企业的改革搞得更好的关键。在进一步的改革中,中央政府的地位是至高无上的,但是政府究竟处于什么地位?是领导这场改革,还是作促进派,还是只作裁判员?随着各地新的电信公司和新的通信公司的组建、挂牌和开业,随着中国铁通和中国卫通进入电信运营市场,随着预料之中的第三张移动通信的牌照的发放,我国各地的电信运营企业之争将会趋向更加激烈,类似的问题必然会不断出现。激烈的竞争呼唤权威的监管,这是我们必须注意的严肃问题。组建各省的通信管理局是项重大措施。尽管各地的通管局在监管过程中遇到不少新的问题,尽管《电信法》还没有出台,给通管局的工作也造成许多不便。但是监管的权威必须加强,中央对于电信运营行业的规范管理必须严肃。电信运营行业由于是全国统一管理的全程全网运作,因此各地的行业监管必须按照中央和国务院的统一的法规、政策、文件来执行。否则必然造成电信运营市场的混乱和自己工作的被动。

  对于电信运营行业的监管,需要适当。有的要管住,有的要放开。目标是一个,即电信的监管是为了营造更加宽松的运营和竞争环境,而不是管死。即使象价格这样的问题,是政府定价,但是也要根据情况及时调整,以价格促进运营的发展。为此需要出台价格管制度原则和调整方法,而不是一成不变。


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