[编者按]电信服务是一种特殊的商品，建立在"114"查号台基础上的电话查询服务，是电信市场的业务之一。以前在政企合一的电信体制下，原中国电信承担着普遍服务义务，"114"电话查询服务面向全社会提供。经过电信体制改革后，原中国电信被分为中国电信集团公司和中国网络通信集团公司，电信经济体制也由计划经济向市场经济转变。在激烈的电信市场竞争中，原来的"114"查号台普遍服务义务已不复存在，"114

"查号业务的弊端也充分暴露出来，目前已滋生出诸多矛盾，值得引起全社会的关注。

　　□金玉森朱宏文

　　通信市场呼唤克服"114"查号业务弊端

　　笔者从市场中获悉，现行的电话号簿管理体制和电话号码查询体制至少存在着以下弊端。

　　(一)破坏公平竞争原则，造成市场上平等竞争的电信运营主体间电话信息的不对称管制。"114"查号台由原中国电信使用专有号码几十年，现已家喻户晓，形成了巨大无形资产。在目前南方中国电信集团、北方中国网通通信集团不再承担普遍电信服务义务和多家电信运营商共存的情况下，仍由电信(通信)运营企业使用这一号码就造成了电话号码查询信息的不对称管制。由于电信(通信)公司占有"114"电话查询业务，后进入电信市场的运营企业只能申请新的查询号码，例如铁通公司的查询电话为XX114。这就带来了问题：各电信运营企业电话查询号码不统一，位长不一致。这样就给用户电话查询带来诸多不便，也破坏了电信市场公平、公正的竞争原则。

　　(二)不利于号码资源合理、有效配置，引起重复建设，投入的成本加大。由于"114"查号业务由电信(通信)运营企业独占，影响号码使用效率，同时迫使后进入电信市场的电信运营企业不得不重新申请新的电话查询号码，还要分别建立电话查询受理中心，使本来由一个号码、一个电话查询平台、一套用户数据库就能完成的工作要分别重复建设，造成重复建设和有限码号资源浪费。这既不符合资源共享原则，又破坏了资源合理有效配置最基本的市场经济原则。

　　(三)不利于网间实现公平、公正、公开的互联互通。拥有"114"电话查询号码的主导电信运营企业，凭借国家过去赋予的"114"号码资源优势，作为与新进入电信市场的电信运营企业谈判讨价还价的筹码，而后进入电信市场的电信运营企业在主导电信运营企业占有通信传输网络又把持"114"查询电话号码的情况下就会望而生畏。这显然违背了《中华人民共和国经济合同法》要求协议公平公正的原则，他们之间所签订的经济合同属于无效合同。对于无效经济合同的处理，受到侵害的一方有权向另一方追回其蒙受的经济损失，这势必会引起电信市场诸多电信法律纠纷。

　　同时，先进入电信市场的主导电信运营企业凭借优势获取了高额垄断利润，还可借国家互联互通某些条款不明确为由排挤对方，拒绝提供"114"电话号码查询业务，而后进入电信市场的电信运营企业因得不到"114"电话号码查询服务而影响了网间互联互通工作和企业发展。

　　(四)成为诱发新的行业不正之风的原因之一。现行"114"电话查询号码体制人为地造成全社会用户电话号码查询的障碍，如各电信运营企业电话查询号码不一致、位长不统一等问题给用户造成了查号难，给企业造成了网间互联互通难。各电信运营企业电话查号人员服务水平、号码查询平台有很大差异，服务水平参差不齐。同时，也出现了这样的现象：在一个通信大省内有专网用户达到十几万，但大多数专网用户也得不到"114"电话查询服务。这都使得查号难已成为用户投诉的新热点。

　　(五)电话号簿管理体制拖着一条垄断的"尾巴"，保留着天然特权。第一，号簿的编制、发行和管理仍由电信(通信)主导电信运营企业负责，这些企业只为本企业服务，自身拥有的电话号簿中没有其他电信运营企业的用户号码，它们虽也想获得一个地域的电话用户号码信息，但碍于企业管理权限无能为力。而政府和用户希望有一部全社会通用的电话号码簿，这些主导电信运营企业又无力承担，主导电信企业面临两难境地。

　　第二，用户要通过电话号簿查询号码，就要购买多家电信运营企业的用户资料，查询非常烦琐，费时费力，极不方便。

　　第三，由于电话号簿归属个别企业，享有号簿发行权的企业登载本企业业务宣传广告会给用户造成独家垄断的误导宣传。如果各家电信运营企业都这样发行，将会出现电话号簿在市场上过多、过乱的局面，不利于电话号簿的编印、发行和规范化管理。

　　解决"114"查号业务提供普遍服务的条件和应该做的工作

　　由于现行的通信技术普遍采用程控技术、数字技术、光纤技术、互联网技术等手段，并具有体积小、容量大、高速率、传递快、安全准确等优点，就使得遍布全国的电话号码查询系统可以实现跨地区、跨部门的查询，实现集中、统一管理已经不是梦想。目前解决"114"查询问题必须在以下几个方面开展工作。

　　(一)建立政府监管下的"114"电话号码查询平台。要突破电信运营企业界限，只能建立一个统一的、超越于各电信运营企业之上并覆盖所有用户的电话用户数据库，为全社会提供电话号码查询服务平台。而建这个平台，任何一家电信运营企业都不愿意承担起来，它们也无力承担这样的业务。对任何企业来说，承担这样的业务无异于背上沉重的包袱。因此，我们不得不另辟蹊径。

　　(二)建设"114电话号码查询平台"，进而达到电话号簿资源共享，由政府集中统一监管。最近我国已经明确指出，政府通信机构承担着通信普遍服务的义务。同时，《中华人民共和国电信条例》第二十七条明确规定："电信资源，是指无线电频率、卫星轨道位置、电信网码号等用于电信功能且有限的资源。"同时还规定："国家对电信资源统一规划、集中管理、合理分配，实行有偿使用制度。"所以，解决全社会电话用户查询问题以及电话号簿资源共享和统一制印发行工作，顺理成章地要由政府通信机构承担起来。

　　这样做的好处是既能解决资金来源，也能把电话查询同普遍服务义务承担起来。因为，只有政府才可以从社会普遍服务基金中列支出相当份额的资金。政府根据各电信公司拥有用户的多少，要求各电信运营企业按实际比例出资，并由政府统筹安排工程，组织各电信运营企业分工协作，共同完成电话码号系统工程，还可以将"114"电话号码查询平台管理中所发生的费用在普遍服务基金中列支，而且政府通信机构掌握全社会码号分配情况，电话号码信息资料详尽，具备负责一个地域的电话号码簿的印制、发行工作的条件，经营电话号码簿的收入还成能为维护"114"电话查询的必要补充。

　　实行"114"电话号码查询平台的集中统一管理，在技术上、财力上、人力上都是可行的。可以说，目前已经到了各级政府通信主管部门将义务承担起来的时候了。

　　基于以上考虑，在电信多元化存在的情况下，要明确集中管理社会电话用户各种信息资料，明确用户号簿覆盖用户的范围，明确电话号码信息包括公网、专网用户资料。发行电话号簿是政府的行为，要排除电信企业独家经营的可能性，任何电信运营企业印制个性的电话号簿必须由政府主管部门批准，否则不得擅自印发。同时，政府要及时对电话查询市场开展执法检查，对违规行为加强行政处罚，以净化市场，维护秩序。

　　(三)要尽快制定电话号码簿和电话查询集中统一管理政策。为了尽快保证政府主管机构及时准确地实行对"114"电话号码查询的集中统一管理职责，一些行之有效的政策必须尽快出台。

　　第一，所有电信运营企业提供的电话号码查询业务必须在"114"统一号码查询平台上进行，不得再建电话号码查询平台。已建的电话查询平台要由政府统一合理收购，合理安排，使建立电话查询平台的电信运营企业免受损失。

　　第二，必须明确电话号簿专营权是独立于任何电信运营企业的行为，任何电信运营企业不得自行印制电话号簿。

　　第三，各电信运营企业要将实际发生的话务量和用户数按国家统一规定的标准支付相关费用。

　　第四，研究加强"114"电话号码查询的政策并纳入即将出台的《电信法》中，以巩固改革成果，为政府加强电话查询集中统一管理提供法律依据。

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