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综述:通信执法工作面临的四个难题

http://www.sina.com.cn 2003年02月28日 14:07 通信世界

  贵州省通信管理局 王跃勤

  2000年,随着政企分开后通信行业监管队伍的建立和《中华人民共和国电信条例》以及一系列法规、规章的颁布实施,我国通信行业行政执法工作拉开了序幕。作为一名通信行政执法人员,两年来,在具体的执法工作和实践中,本人真切地感受到了我国通信业行政执法从无到有,从不健全到逐步完善的过程。同时,随着市场竞争的加剧和通信监管的进一步
深入,一些关于执法基础、执法环境、执法认识、执法条件方面的问题也浮现出来。

  一、通信执法所用的法律法规不够健全和完善的问题

  从2000年下半年起,以《电信条例》的颁布为标志,电信业的立法工作逐渐展开,随后,国务院《互联网信息服务管理办法》、《外商投资电信业务管理规定》等三项法规的颁布,以及信息产业部与之配套的20多个部门规章的发布,成为执法工作的基本依据,为通信执法奠定了必要的基础。但是,由于我国的电信业边改革、边立法的特点,在有关法律法规的执行中不可避免地存在一些问题。

  (一)电信监管体系不完善,最主要的一点就是《电信法》的缺位。目前已有的法规,其立法层次较低,缺乏权威性的效力,远不能满足电信监管和促进电信业迅速发展的需要,因此,如果不加紧制定《电信法》,电信监管机构就缺乏足够的授权,监管力度就不足以保证市场秩序的有序和稳定,也不能依法确定电信执法机构的法律地位,对于严重破坏通信安全和市场秩序的责任人员和企业就不能给予更为严厉的处罚。

  (二)在执行现有的《电信条例》和相关部门规章中,与之配套的一些标准和实施细则以及地方性法规的制订和完善问题。首先,地方电信立法是国家电信立法的延伸,是对国家电信立法的必要补充。各省过去制定的地方性电信法规,由于已不适应新的通信监管体制和电信发展的需要,其内容需要进行修改完善,并根据当地实际补充地区性的相应条款,用以解决各地执法中的实际问题;其次,由于电信业的迅猛发展,《电信服务标准》中很多具体的指标规定已经远远低于现今通信发展的水平,很多新增业务的服务规范和质量标准也需要及时增加,因此其内容亟待扩充和修改;第三,地方通信监管部门对电信法规和规章的实施细则的制定相对滞后,使具体实施中的一些问题不能及时、很好地加以解决。

  (三)在现行的《电信条例》和相关配套的部门规章中,有的条款存在处罚力度不尽合理的问题。举几个例子。1.对现在市场上各运营企业不同程度上存在的资费违规行为,按照《电信条例》规定,应处1~10万元罚款,这对拥有巨额通信业务收入的电信企业来说,无疑力度较轻。有的企业领导甚至公开表示为了占领市场或反击竞争对手,可以采取降低电信资费的方式赢得用户,因为现行的罚款额度企业完全有能力承受,由此处罚力度不够成为市场上“价格战”屡禁不止的因素之一。2.同样,对拒不支付互联互通结算费用的电信企业,其处罚力度也只有1-3万元,导致个别企业一而再、再而三地拖欠结算和电路租用费用,损害了互联另一方企业的利益,甚至引发诸如互联互通之类的其他问题。3.关于《电信服务标准》的执行。众所周知,《电信服务标准》的涵盖面很宽,涉及电信服务的方方面面,其中不乏对目前服务中存在的诸如网间通信质量指标、电话信息服务等热点、难点问题给予的明确规定,按理说对监督电信业务经营者搞好服务应该起到较好的约束作用,也是执法中进行行政处罚的依据之一。但是,对电信业务经营者违反《电信服务标准》相关规定,损害消费者利益的行为,却只能处500-10000元的罚款,很难起到应有的惩戒作用。4.对擅自经营电信业务的行为,按《电信条例》第七十条的规定,应处10万元以上100万元以下罚款。但对一些增值电信业务的经营者,特别是像贵州这样处于经济不发达地区省份的一些增值电信业务经营者(如电话信息服务业务经营者),由于其经营的规模非常小,经营效益也很有限,因此即使处10万元的罚款,对其支付能力来说仍然显得过高,具体执法工作的实施也相对比较困难。

  (四)处罚条款欠缺的问题。如对有关电信资费的管理和处罚,目前由于各种原因,还未制定一套全面、完善的部门规章,以致于对涉及电信资费方面的违规行为的界定和处罚都显欠缺;在互联互通工作中,没有硬性规定对达不到相关质量指标的企业的处罚,对人为制造网间互联通信故障的行为也无相应处罚条款,使有的企业有恃无恐,互联互通问题难以解决。

  (五)与其它法律法规相抵触的问题。如对经营性和非经营性ICP的界定,按照信息产业部专业司局的解释,只有通过互联网向上网用户有偿提供收费信息以及收费短信息等经营活动和以赢利为目的提供网页制作服务并在网站上予以公布的经营活动情况属经营性ICP,其他的通过互联网向上网用户提供信息服务,其行为不涉及有偿提供信息、网页制作等经营活动的,均属非经营性ICP。这一界定与工商部门执行的《广告法》中有关营利性和非营利性活动的界定条款相矛盾,造成执法中与工商部门掌握标准不一致的问题。

  二、执法环境问题

  (一)社会大环境问题。目前我国正在全社会倡导诚实守信的言行准则,说明诚信问题已经成为一个普遍存在的社会问题,通信行业也不例外。2002年5月,在贵州省通信管理局的协调和组织下,贵州省两家通信公司签订了共同规范市场行为的协议,但是,与此同时,两家公司又都在私下开展一些违反协议精神的违规行为,造成省内部分地区资费问题此起彼伏,市场的无序竞争状况不能有效制止的局面。在这种企业之间彼此缺乏诚信的环境下,通信执法必然还要面临很多困难。

  (二)执法权威问题。从执法的小环境来说,由于政企分开的时间不长,加之监管部门与监管对象的历史渊源关系,短期内执法机构的权威很难完全树立起来。一些企业表面上表示要遵守有关法律法规,服从监管机构的管理,实际执行中却我行我素,以维护企业利益为借口,肆意违反国家的法律法规。

  (三)企业对通信执法工作的认识和态度也是通信执法面临的另一环境问题。现阶段通信企业规范经营、合法经营的观念还未真正树立,特别是在企业的少数领导和一些基层单位的领导和职工中,对法律严肃性的认识还有待进一步加强。这些问题最明显的表现就是对执法人员依法进行的执法调查等行动采取抵触的态度,以各种方式和借口进行阻饶,造成执法人员调查取证困难。如对因调查案件所需进入机房采集数据和核实相关事实的执法活动,一些企业就以涉及企业商业秘密或可能影响网络安全等借口予以阻扰,或拖延时间修改数据以便消除有关证据。

  三、执法人员的观念、基本素质和执法水平问题

  (一)在具体执法工作中,执法人员的工作能力和知识水平是执法工作能否做好的关键因素。虽然现有的执法人员大多来自原来的邮电企业,但受所处工作单位、环境和岗位的限制,执法人员的专业知识普遍不够全面,致使在对一些专业性较强的违法事实的调查中,难以获取有效的确凿证据。如对交换设备、关口局设备等的功能和使用的不了解,对互联互通工作中出现的一些具体问题的分析和处理缺乏相应的办法;对电信计费系统的不熟悉,对企业在电信资费上采取的违规行为不能及时确认,并有效制止。(二)执法队伍中专业法律人员较少,法律知识欠缺,也是执法水平不高的原因之一。法律知识的不足使执法中可能造成使用法律不当或执法程序不符合相关规定等问题,加之现有执法人员均较年轻或执法时间不长,无可避免地使执法过程中收集证据、认定事实等工作显得相对薄弱,甚至导致执法人员不敢大胆执法等。(三)执法人员的认识和观念问题。在具体的执法行动中,执法人员有时候打不开情面、过不了人情关。由于现有执法人员大多来自于原来的电信企业,在办案过程中,难免遇到原来的同事、朋友,如果没有强烈的事业心和责任感,就容易发生执法不公的情况。

  (四)执法人员不能进行及时的案例分析和工作总结,缺乏主动监管的措施和办法,执法中往往处于被动状态,执法后达不到预期的惩戒效果,违法行为仍然时有发生。

  四、执法条件不完备的问题

  从2000年政企分开起,执法机构就在短期内基本办齐了执法证、罚没手续等,应该说基本的执法条件已经具备,但是,由于人员、设施等硬件上存在的很多问题,使得通信执法的条件与其他行政执法机构相比仍然显得较差。

  (一)人员少、执法范围广是执法条件中存在的首要的突出问题。目前,受编制限制,执法人员全部为兼职人员,除了完成执法任务外,还要兼做其他的很多工作,工作量非常大。同时,我国现有的电信网覆盖范围、网络规模、用户数量均居世界前列,执法范围遍布全国330多个地州市,监管范围远大于其他国家或地区,而且由于现有的通信监管体制实行部、省两级管理,地州市一级不设监管机构,因此依靠现有人员对整个市场情况做深入细致的调查了解,并且做到及时处理几乎是不可能的,只有将部分调查取证工作交由企业来协助完成。

  (二)没有专门的理论研究机构,不能很好地对执法工作进行深入细致的研究探讨。由办公室兼职的政策法规处,由于人员其他工作繁多,只能针对问题给予政策法规方面大方向的把握,无法进行专门的理论研究和对可能出现的问题提前防范。

  (三)其他执法的硬件条件,如技术手段、车辆、调查取证设备和工具的缺乏也是制约执法水平进一步提高的客观因素。这一问题在互联互通工作中表现得尤为突出。电信行业是高科技行业,有的问题看不见、摸不着,必须运用先进的技术手段,才能保证执法工作的有效开展。以上问题,有客观原因,也有主观原因,有内部原因,也有外部原因,只有充分认识了我们面临的问题,才能按照唯物辩证法的观点和方法,在实事求是的基础上,发挥人的主观能动性,针对问题从内因入手,研究相应的解决办法和措施,使通信执法工作不断完善和提高。


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