普遍服务基金将出台预示公平有效竞争成监管重点

　　本报记者 刘玉其

　　近日，有消息传出我国电信普遍服务基金制度有望于今年第一季度出台，启动这项基金将是今年政府监管的主要任务。据此，记者电话采访了相关政府官员。据称，普遍服务基金制度具体什么时候出台尚未确定，政府高层官员也还没有在正式场合公布该基金出台的时间表，但有关方面确实一直在积极推进普遍服务基金出台的进程。联想到不久前召开的全国

信息产业工作会议把“建立普遍服务机制”定为今年的重要工作，可以说，出台普遍服务基金制度已是众望所归，指日可待的了。由于普遍服务基金由所有电信业务经营者分担，体现了市场经济下的公平原则，因而，该基金的出台也预示着在中国电信业建立公平有效的竞争机制将是今年电信管制部门监管工作的重头戏。

　　从普遍服务的精神上看，其内涵在于保证“任何人在任何地方都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费一视同仁”，这实际上也是电信业发展的最终目的；从电信业自身的发展规律上看，电信业不同于传统经济行业，它是以规模经济为特征的，具有全程全网的特点，要实现网络的最大价值也必须通过推进普遍服务实现全面协调发展；从电信业改革目的看，它是为了打破垄断、引进竞争，通过竞争的办法促使电信业获得迅速发展，促进普遍服务。应当说，上述三者的目标是一致的，都是为了促进电信业迅速发展，这也是普遍服务精神的核心。

　　但从操作层面上看，近年来电信市场出现的恶性价格战和互联互通问题却严重违背了普遍服务的原则。虽然《电信条例》第44条规定，“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务”，但在现实中，除了中国电信一直秉承着历史上一直沿袭下来的普遍服务精神，每年仅在老少边穷地区就投入普遍服务经费80亿元(不包含在发达省市的贫困地区)外，其他的运营商几乎没有提供普遍服务。相反，一些运营商更愿意利用其巨大的利润空间大打价格战。

　　在市场经济条件下，这也是可以理解的。当前，各大运营商全都成了真正的市场主体。企业的目标就是要达到利润最大化，而向西部及农村地区提供普遍服务意味着高投资成本、高风险和低效益。企业作为经济人，趋利是它的天性，市场经济规律决定了电信企业的投资取向与经营策略一定要趋向于追求企业价值的最大化。因而，一般而言，企业是不会愿意主动地以低于成本的价格为高成本地区提供服务，或为低收入用户提供补贴，特别是那些市场新进入者，他们更想或至少优先考虑进入利润比较高的业务领域，在高端用户及大客户上争夺激烈。比如，当前移动运营商的手机补贴等价格优惠目标基本上都锁定在高端用户，而农村及边远地区的消费者往往未能惠及。

　　据统计，我国仍有约12万个行政村不通电话，普遍服务的责任还十分沉重。同时，现行的普遍服务实现机制已无法适用于当前的市场竞争环境，特别是在WTO环境下，国外巨头即将大规模进入，如果不尽快建立与之相适应的普遍服务基金制度，他们就会采取“撇奶油”式的竞争策略，选择利润率较高的业务，如长途电话作为参与市场竞争的切入点，这无疑将使目前承担普遍服务义务的运营商面临愈加严重的竞争劣势，根本不可能形成真正公平有效的市场竞争。

　　实际上，对中西部及农村地区的补偿只是普遍服务的一个方面，互联互通也是基于普遍服务原则下的一种选择。要保证全体公民无论居住在任何地方，都能够获得电话或其他最基本的电信服务，而且服务质量和资费标准一视同仁，这就需要一个畅通的互联互通。互联互通不好，普遍服务就无法实现。换句话说，互联互通为的是让各运营商的不同网络的用户都能得到一视同仁的通信服务。实际上，普遍服务的最初内涵也主要是指实现电话网之间的互联互通，让不同网络的电话用户都能够相互通信，而后其概念才逐渐演变为电话公司应承担为广大消费者提供广泛的基础电信服务的义务和责任。

　　需要强调指出的是，互联互通只是互联主导者向接受方的用户提供普遍服务所必需的，而并非是为了向互联接受方提供普遍服务。因此，互联互通就产生了各网间呼叫的成本和网络价值的市场利益关系。解决互联互通问题的关键也就在于通过利益的重新调整(目前主要就是指基于成本调整互联费率)理顺互联各方的市场关系，这是在运营商之间形成既竞争又合作的关系的基础。因而，在互联互通中，政府不能仅讲求行政手段而置企业利益关系于不顾；企业也不能仅仅利用便利条件进行不合作竞争而不讲求普遍服务的精神。如果国家坚持仅用行政手段强制互联互通，由于电信业具有某些特有的经济特征，如较高的固定成本、较低的增量成本、成本不均匀性以及网络外部性等，意味着后进入者对原有的电信运营商数年甚至数十年来建立的庞大的网络资源和用户资源有了“搭便车”的可能性，这就会无形中对电信运营商产生不良激励：谁都不愿意自己投资，谁都指望着别人去投资。由于互联互通也是普遍服务的一个方面，因此，政府在建立普遍服务补偿机制的同时，也应当积极推进互联费率及相关政策的调整，如基于成本或互联互通所创造的网络价值来调整网间互联费率，全面推进普遍服务的进一步发展。

　　当前，不少人对竞争存在着盲目迷信的心理，以为引进竞争就意味着能提升产业的

　　中国电信业经过暴风骤雨般的改革，传统的电信垄断已经打破，电信市场上的竞争已经非常充分而激烈，公平有效竞争也应摆上桌面。正如业内人士所说，当前非对称管制的条件已不复存在，我国电信业应当与时俱进，逐步取消不对称管制政策，引进公平有效的竞争机制，如普遍服务基金制度、全业务经营、科学合理的互联互通政策等等。

　　普遍服务基金是建立公平有效竞争机制的基础，也是中国电信业走向公平有效竞争的起点。公平有效竞争机制不是一句口号，它是解决当前电信竞争中暴露出的诸多深层次问题的关键。惟有如此，中国电信业改革才能取得最后的成功，电信普遍服务才有强有力的支撑，党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标也才能真正实现。