傅继红

　　2003年新年伊始，从北到南，似乎人们都感觉到这是久已未有的寒冷冬天。而与天气不同的是中国电信市场的“热浪滚滚、狼烟四起”。对于刚刚过去的2002年，电信业终于完成了分分合合的架构构建，然而，接下来的厮杀又似乎多少显出了一些急功近利的意味。这也不能不让人感到在这样的时刻，显得越发重要的监管部门管制的滞后与无奈……

　　固话的美好格局一步步靠近？

　　2002年“网通”与“中国电信”分拆之际，有电信主管部门官员曾表示：拆分电信的首要目标是要“打破固话领域垄断，实现合理竞争的格局”。

　　不过，此后的一段时间似乎风平浪静、波澜不兴，期待中的网通与电信相互进入对方领地，并激烈拼杀的局面并未出现。

　　直到去年12月24日，中国电信集团宣布成立自己“在北方电信市场第一个省级公司”——河北省电信公司，并同时宣布其他北方9省的电信分公司即将挂牌。

　　而此时，网通集团也“应声而起”，表示已在南方市场拥有西北、西南、广东、江苏、浙江、四川和广西数家分公司，“海南的一家也在积极筹划之中。”

　　无论是电信还是网通，在接受采访时都表示：2003年将基本完成在“对方领域”布局设点的工作，并在目前“数据业务和长话业务”的基础上，逐步开展“包括本地网在内的全业务经营”。

　　看起来，固话领域内合理竞争的美好格局正一步步向我们靠近。

　　但是，许多专家却纷纷表示：在目前政策引导下，对我国能够形成良好本地网竞争格局不抱过高期望。

　　“本地网的竞争不同于长话和移动网内部的竞争，它是当前世界电信业管制的重点也是难点。包括电信业发达的美国和英国，虽出台了很多政策，也都没找到太好的解决办法。”社科院竞争与规制研究所负责人张昕竹博士在接受采访时说。

　　实际上，为“打破固话垄断”，我国已进行了多种政策尝试：比如取消电话初装费；允许中国联通和铁通进入固话市场，并对其给予一些特殊的照顾——包括在资费上给予一定的优惠和互联互通的不结算；此外还有最近的这次电信分拆……这些都被看作是旨在促进市话竞争的重要举措。

　　“但目前看来，这些效果怎么样呢？”张昕竹连连摇头，“联通和铁通加起来1.1%的市场份额实在微不足道。”

　　事实上，联通不断抱怨“若互联互通问题不解决，我们做市话是做一户死一户”。而铁通由于内外部各种问题无法解决，盛传“将要裁员并划给中国移动”。

　　“联通、铁通的处境都说明固话市场形成有效竞争面临很大困难。本地网竞争不同于其它网的根本原因在于，固话市场的‘同质竞争’很难形成。”张昕竹说，“固话市场内部相互之间的威胁不足以改变整个行业的发展走向良性循环。即使是电信和网通分别能够在‘对方领地’扎根立足，谁又能说这就将可以促成‘合理竞争’局面的形成？相反，很有可能导致的结果将会是价格战。”

　　“固话的真正竞争威胁应该是在不同质竞争上，目前看来主要应来自于移动通讯系统，特别是下一代移动通讯的发展，更准确地讲，本地电话领域如果要成为一个可竞争市场，那么竞争的威胁必须来自于不同的技术手段。”

　　因此，张昕竹建议，“在本地电话市场的管制问题上，电信管制机构应该转变观念，把注意力更多地放在不同质竞争的影响上，把有限的管制资源应用到更有效的领域，而不是把眼光仅仅停留在同质竞争上。”

　　张的观点让人们想起在去年电信拆分之际，另一位电信研究专家、北京邮电大学阚凯力教授也曾提出“南北分拆是无效分拆，中国电信只是变成了有两个总部的中国电信”的观点。不过，在如今电信与网通活动日益频繁、“合理竞争格局”看起来已经指日可待的时候，这种质疑的声音能否在电信管制部门制定政策时起到应有的作用？值得怀疑。

　　“资费管制”管住了谁？

　　2003年的新年刚过，郑州市的许多联通手机用户被告知：只要在2月28日之前预存300多元或500多元的月租费，就可以在一年的时间内免费接听除来自移动手机用户之外的所有来电。在联通推出这一被称为“准单向收费”的优惠活动之前一个月，郑州移动也开展了几乎一样的活动，只不过，郑州移动当时规定“不能免费接听的来电”，除联通手机外还有电信的“小灵通”。

　　几乎与此同时，石家庄移动也在1月3日推出资费低廉的“百姓通”业务。承诺在石家庄市区及所辖18个县、市、区范围内，其客户与中国移动石家庄网内其他用户通话费为每分钟0.11元，与石家庄其他非中国移动电话的通话费为每分钟0.15元。

　　在重庆，重庆移动、重庆联通推出“大灵通”、“超灵通”业务，其核心内容可以被概括为“市话价格，单向收费。”

　　以“单向收费”为主的基础电信资费问题再次成为被关注的焦点。

　　一个尽人皆知的事实是：2000年12月，信息产业部部长吴基传曾说过“两年之内不考虑手机单向收费的问题”。如今两年时限已过，各种猜测纷纭而至。

　　而使得单向收费再次成为讨论焦点的原因，除上面提到的之外，中国电信在各地日益大胆地推出“小灵通”业务也是另外一副“催化剂”——“小灵通”利用通话价格便宜，而且单向收费的特点，抓住政策尚不明晰的有利时机，将移动和联通的低端用户抢走了不少。

　　“电信资费管制问题看来要有动作了。”中国移动内部的一位中层领导预测。

　　实际上，信产部去年曾在电信资费价格的管制上作出过一次调整。当时信产部按照加入WTO规则，允许“在9大项34小项的项目内各电信运营商按照市场情况制定和调整资费。”

　　不过，这些放开的项目基本属于电信增值服务的范畴。而在基础电信服务的资费问题上，仍然受到非常严格的管制。

　　“很可惜的是，目前电信市场价格管制的效果非常不理想。”信息产业部一位不愿透露姓名的人士说，“一个很明显的例子就是，固话和移动电话等基础电信业务领域各种方式的降价和变相降价屡有发生，管也管不住，资费管制实际处于半失效状态。”

　　一个较为普遍的观点认为：目前之所以会屡屡发生电信运营商变相打折的现象，除某些确系恶性竞争的范畴外，规制的价格明显偏离价值是主要原因，也就是说各运营商确有降价的空间。但是，在价格规制之下，运营商竟然无法在市场竞争中运用“价格”这一市场竞争的最基本手段来进行竞争。

　　“实际上，现有的电信市场竞争态势已经具备了进一步放松资费管制的市场条件。”张昕竹从长话、市话两个方面谈了他的理由。

　　“长话市场的发展已经相当长久，放松长话资费管制时机早已成熟。

　　“在市话领域，移动通讯的发展为放松市话资费管制奠定了基础：因为一方面，在语音或窄带业务市场，除高端用户市场外，移动对固话的替代效应已非常明显，而在高端用户市场，潜在或实际的固话竞争已经非常有效。因此固话已不能构成在语音业务的垄断地位，放开包括固话和移动业务的资费管制条件已客观具备。

　　“另一方面，在数据业务或宽带业务接入市场，虽然由于传输速率的瓶颈，固话的垄断地位还非常稳固，所以短期内还应进行管制，但随着下一代移动通讯技术的成熟，带宽瓶颈将被彻底打破，固话垄断的地位也将不复存在，到那时，电信资费的管制就毫无存在的依据了。”

　　来自信产部内部的消息则表明：信息产业部将很有可能在2002年底发布的《电信资费审批备案程序规定(试行)》基础上，于2003年底或者2004年初，进一步放开基础电信业务资费，将电信价格真正交还给市场本身。

　　可以想象的是，对于一向谨慎行事的信产部来说，如今必然面临着两个棘手的问题：一是如何在各方压力下，短时期内进一步制定出一个较为合理的资费结构和水平，另一个则是如何在产权结构扭曲的情况下，通过放松管制能为运营商提供正确的激励，而不是加剧恶性竞争的循环。

　　如果这些问题都解决了，“手机单向收费”怎么还会成为一个问题？

　　中国电信缘何成了“楞头青”

　　或许在某些部门的眼里，中国电信近来越来越成了“不招人待见”的“楞头青”。

　　自从2002年底，中国电信就在全国各地的大中小城市纷纷试马“小灵通”业务，“搅乱了移动通信市场”，“抢走了大量移动市场的中低端用户”，让移动、联通叫苦不堪、怨恨不断；

　　在华南第一大电信市场的广东省，先是广州电信“罔顾通管局权威”，“拆除其他运营商的拨号器，制造互联互通障碍”，搅得广东省内几大运营商之间纠纷不断；

　　而事情尚未结束，广东电信又精心策划一出“游子归家”的大戏，将各电信运营商、设备商、监管部门、消费者、各新闻媒体、甚至海内外资本市场搅了个“天翻地覆”，时至今日似乎也没有个结束的迹象。

　　中移动一位不愿透露姓名的人士评价说：中国电信最近频频“在政策结合带上试水”，一方面是因为“它有违规不受罚的信心”；另一方面也确实反映了固话运营商想成为“全服务运营商”的迫切要求，“所以这样看来，中国电信这一系列的动作也就情有可原了。”

　　中国电信当然有它自己的不得已。

　　随着移动和联通的快速增长，中国电信在市场上显得“越来越被动”。2002年，中国电信一直被前两者分流话务量，“即使在位居全国首列、业绩超过上海、浙江、江苏利润总和的广东省，全省业务增长也仅是2%的水平。”而新的利润增长点始终难觅。到了2003年，事情似乎并未有太多变化，这让经历过“海外上市几乎夭折一幕”的中国电信倍感焦急。

　　“出于业务增长点的考虑，我们必须要打造自己的移动网。”一电信内部人士坦承：原本希望“本分经营”然后尽早拿到3G牌照的电信，发现3G的牌照似乎仍然“遥不可及”，便决定不能再“安分守己”，“先上车，后买票”。

　　“谁都知道搞移动通讯赚钱，我们这里的人天天做梦都梦得到移动的牌照，可是，我们可不敢像电信那样‘利用政策’。要是我们，早死了。”铁通的一位人士满脸无奈艳羡。

　　有专业人士指出：“无论‘小灵通’还是‘游子归家’，问题在表面上看起来是中国电信‘在冒险违反政策规定，擅自涉及经营移动业务’；但实质上却反映了很多问题：比如管制部门管制政策和力度的不统一；比如目前许多非对称性管制政策的不合理，归根到底是非对称管制的问题。”

　　需要指出的是，作为一种“用扭曲的政策校正市场扭曲”的手段，“非对称管制”在我国的电信发展过程中的确立下了汗马功劳。

　　“它广泛存在于我国电信管制的方方面面。比如在资费管制上，联通的移动和固话资费以及铁通的资费享有一定幅度的优惠；在互联互通结算条件方面，从目前的流量类型看，‘互不结算’是一种旨在扶持联通的非对称管制；在业务限制方面，对包括中国电信和中国网通在内的固话运营商不允许从事移动业务的限制也是一种非对称管制。”张昕竹说。

　　“但是，这些政策的负面作用也日益明显，除了对市场价格造成扭曲以外；更重要的是造成各运营商心态失衡，导致其投资和创新行为的扭曲。”张同时认为，这些政策也是导致我国目前诸如“互联互通问题”无法解决、“普遍服务机制”不能建立、以及《电信法》迟迟不能出台的重要原因。

　　“中国电信频频在移动市场搅局，反映了它急于成为全方位运营商的要求。而且它每一项的业务推出也确实非常受到老百姓的欢迎，这就说明即使这些业务违了规，也有它合理性的一面。”那位认为电信频频政策试水“有其合理一面”的中移动人士表示：自己很佩服广东电信的同行们这次“精心策划”的行为。

　　据称，广东电信在12月28日刚刚推出“游子归家”业务的第一天，就立刻销出了一万多台“手机休息站”。

　　而在1月7日，“游子归家”业务被暂告停止的时候，中国电信(HK.0728)被数家投资银行提升了投资等级。

　　广东电信已决定要于近日到北京召开新闻发布会，就“游子归家”和“手机休息站”问题作出进一步的澄清。大有“彻底拼一回”的气势。

　　“不论这一事件最终走向何处，对于电信管制部门来说，似乎都可以考虑逐步取消某些不合理的非对称管制政策了。”张昕竹早些时候就表示过这样的观点，“比如是否可以考虑允许固话运营商从事移动业务。因为，经过这些年电信竞争的发展，形成全服务运营商竞争格局的条件已经具备。”

　　同时，他进一步强调：对于“非对称管制政策”的运用，即使今后依然需要，管制部门也应该明确承诺取消这些优惠政策的时间或条件，“因为这样可以减少电信管制带来的不确定性。”

　　“信产部”走向哪里？

　　2002年年底到2003年年初的这段短短的日子里，中国电信市场果然“热闹得可以”。

　　除上面已经提到的“固话竞争格局”、“手机单向收费”、“各地下调手机话费”、“小灵通搅局”、“游子归家”事件之外，信息产业部自身的变革问题更是惹人注目。

　　而所有人的注意力基本围绕两个问题：一是如今的信产部党委书记、副部长，未来的信产部掌门人王旭东；一是信产部未来可能出现的变革模式。

　　1月2日，各报引用新华社电，纷纷转载“王旭东出任信息产业部副部长”的消息，同时各家媒体均认为：这是王旭东将在今年3月九届人大一次会议中，出任信息产业部部长前的一个必要程序。

　　无论是媒体还是信产部内部的人员，都对这位曾先后任天津市委副书记、中共中央组织部副部长、河北省委书记的“未来部长”充满着期待。

　　媒体纷纷猜测：国务院将一个“业外人士”调任为信息产业部部长，意在让一个没有太多电信业从业背景的领导在实施权利时，不再有太多顾虑。言下之意是信息产业部大刀阔斧的改革将势在必行。

　　信产部内部人员关注的焦点则是这位新任“掌门人”将具有什么样的“办事作风”：即对信产部内部，他能否在保持原有成绩的基础上进一步祛除残留下的被称为“原邮电部文化”的作风；对“外”与其他各部委的工作过程中(包括传闻中的信产部机构改革)，能否获得并扩大信产部应有的权力。

　　57岁的王旭东似乎任重道远。北京邮电大学一教授说：“他接过前任部长的担子，上任伊始就要面临机构的改革，压力可想而知。”

　　对于信产部可能推行的改革模式，目前的认为大致存在两个方向：一个是成立独立的类似于“银监会”、“电监会”的监管机构，政策制定与市场管理相统一；一个是成立类似于美国的FCC的机构，将电信监管的政策制定与市场管理分配给不同部门。

　　两种方式各自拥有自己的支持者，也被认为“各有利弊”，但目前看来，前者呼声更高。

　　“前者的改革模式虽然看起来没有后者改革的‘干净’，但似乎更为容易推行，也更符合我国现有的实际情况。但即使如此，”国务院发展研究中心的一位专家认为，“也肯定会触及一些其他部门的利益。”

　　张昕竹也同样认为：“管制体制改革无疑是整个管制改革中最难的一部分，它不仅仅是建立一个新管制机构的问题，而是涉及到公共权力的重新配置这样的深层次改革，这必然关系到现有利益格局的进一步调整，并且因为现有体制的影响，有关管制体制改革的研究也变得十分敏感。从这个意义上讲，我国的管制改革已经到了实质性的攻坚阶段。”

　　据悉，信产部内部正在为即将到来的改革忙得“不亦乐乎”。

　　而一个有意思的说法是，有人说中国电信最近“胆敢频频试水移动业务”，就是“知道信产部现在忙的根本拿不出功夫理他们”。

　　至记者截稿时收到新浪的短消息说，信产部官员透露，手机单向收费有望在今年实施，电信、网通、移动将获全业务牌照中国手机用户话费有望下降30%。看来所有的猜测都不应该是空穴来风。

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