本报记者刘玉其

　　人们翘首以盼的《电信法》近期是不太可能出台了。信息产业部部长吴基传日前在香港参加亚洲2002通信展时也表达了这个意思。《电信法》之所以难以出台的主要原因是由于法律程序要按部就班，而关键原因还在于《电信法》要调整、协调、理顺电信市场中的四大关系：电信管制部门之间的关系及其与相关主管部门的关系；电信管制部门与电信企业之间 的关系；电信企业与电信企业之间的关系；电信企业与电信用户之间的关系。而这四大关系与WTO环境有着千丝万缕的复杂联系，稍有不慎，就可能出现纰漏，而作为一部法律，《电信法》一经公布实施，就将产生法律效力，不能随意修改，因而它必须有一定的前瞻性，才能适用于今后相当长一个时期WTO环境下的电信市场。

　　管制部门之间：集中、统一

　　目前，我国电信管制部门之间的关系仍然是各司其职，比如广电和电信的管制机构基本上还是“井水不犯河水”。而随着电视网、电信网和互联网的日趋融合，这一分而治之的状况必将得到根本改变，建立集中、统一的管制机构是大势所趋。

　　其实这在国外已有先例。如美国1996年颁布新电信法后，为适应长话、市话、广播、有线电视，影视服务等业务互相渗透的新形势，成立了融多种管制功能于一身的美国FCC；加拿大1993年通过了新电信法后，也加强了加拿大无线电和电信委员会(CRTC)的职能，促进了电信与有线电视的融合；英国也将原来的电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会共五个监管机构合而为一，成立了综合性的监管机构Ofcom。

　　一个集中、统一的监管机构有利于提高监管机构工作效率、使监管更加灵活高效。专家预计，我国未来的管制机构将覆盖、融合现有信息产业部和国家广电总局对电信网络的监管职能，这是一个必然的趋势。同时，我国有自己的具体国情和微观基础，不可能照搬任何国家的电信监管机构框架。但可以肯定的是，新的监管机构之间的关系必须集中、统一，并确立WTO规则下的相对独立的监管职能，确保管制机构对整个电信网络的高效调控。

　　管制部门和运营商之间：一视同仁

　　在监管机构和运营商之间的关系上，要建立一个现代的监管制度和现代的监管机构，既保护现代监管机构的独立性和有效性，同时也要保护运营商的合法权利，这是一个很重要的关系。

　　过去，管制部门对主导运营商和非主导运营商采取了两种不同的管制政策；在新的形势下，《电信法》将为全面构建一个公平、公正、合理的电信市场竞争环境提供现实的法律基础，管制部门对电信市场运作进行监督管理将越来越一视同仁。

　　一是管制政策有所调整。据知情人士透露，未来的电信管制将尽量减少和尽快取消由政府有关部门提出各类方案的做法，改由申报、听证、审批制取而代之。信息产业部前不久已经允许电信运营商对部分电信业务自主定价，由相关部门备案后即可实施，这实际上就是政府调整管制政策的一种先兆。可以预期，在WTO环境下，我国管制机构将转变职能，由“控制型管理”向“服务型管理”转变，用“规则导向”取代“权力导向”，更大程度地让市场规律发挥调节作用。

　　二是投资主体更加多元化。按照先前中国加入WTO的承诺及有关政策规定，中国将鼓励和引导国内外更多投资者进入中国电信市场。为此，政府将逐步放宽市场准入，使投资主体更趋于多元化，民营成分、外资成分将不断进入到电信业。同时，WTO规则要求各成员国必须增强行业法治性和透明度，保证为市场和企业提供公平的“游戏规则”。在这种背景下，出台一部电信法来具体规范，不仅有利于维护中国电信企业的自身利益，也能确保形成一个稳定、公平、透明的法律环境，从而进一步吸引外资。

　　三是在新的管制环境下，运营商将得到越来越平等的待遇。一方面，不对称管制政策将逐渐退出历史舞台，全业务经营成为新的时代潮流；另一方面，电信普遍服务及其补偿机制将得以建立和完善。建立电信普遍服务机制是促成各电信运营商平等竞争的重要方面。实际上，即便是外资，也在WTO谈判中要求得到平等的“国民待遇”。

　　运营商之间：竞争合作成主流

　　电信产业不同于其它产业，竞争必须以网间互联为基础，这就决定着电信企业之间的竞争和合作必须是自成一体的，不可偏颇。我国电信业已经引进了竞争，下一步就要实现网络资源的共享，合作与竞争要并行不悖。过去国家更多是通过行政条例的形式要求企业之间要讲求竞争与合作并举，而《电信法》将在法律的高度上予以限定。知情人士指出，正在起草中的《电信法》所体现的一项基本监管政策就是“以竞争促进发展”，要在我国电信市场建立起有效竞争格局，并制止恶性竞争，开展服务竞争。

　　相较于其他行业，电信业的合作显得尤为重要，但竞争与合作终究是水火不相容的“互斥体”，这在电信行业也不能幸免。在这其中表现最典型的莫过于互联互通了，尽管它被公认为是一个世界性难题，但多年以来各国仍孜孜不倦地寻求着破解的妙方。所谓“不以规矩，不成方圆”，自引进竞争以来，我国在互联互通上一直采取着对主导电信运营商实行网间互联的强制性政策。而随着《电信法》的出台，关于互联互通的管理规定将走上法制化轨道，开始更加科学化、合理化。专家指出，我国在制订《电信法》时，可以将网间互联资费结算纳入整个电信资费的管理之中。网间互联的资费标准可以以网间互联实际发生的成本核算为基础。因此，必须以立法的形式确定互联互通的成本核算标准和方式，以建立整个电信资费管理的数理逻辑基础。

　　企业与用户之间：服务是第一位

　　国家发展电信产业的根本目的无非就是为了满足人们日益增长的通信需求，改善人民生活。一直以来，国家主管部门不遗余力地加强维护消费者权益的工作，并把这项工作视为同促进电信市场竞争、快速健康发展、维护信息安全同等重要。不难想象，《电信法》将把电信企业的服务质量提升到一个头等重要的位置上来。

　　届时，电信用户的合法权益更有保障，并将享有更多的实惠。电信市场的开放是不可逆转的趋势，这不仅是指非国有资本将蜂拥而入，更重要的是在法律健全的基础上，电信运营商对部分基础电信业务自主定价的范围将进一步扩大。一方面，基础电信业务进一步向外资和民营资本开放，合资运营商将成为重要市场角色，这将使老百姓在享受电信服务时拥有更多的选择权。而且竞争的日益白热化也将促使各运营商不断改善服务质量，推进业务创新，由此用户也可以享受到最丰富的业务种类和更完善的服务质量。另一方面，《电信法》对部分基础电信业务自主定价的范围有望扩大，这有可能使老百姓享受更优惠的电信价格。此外，在更加透明的法律环境中，电信用户的知情权也将得到最大的满足。

　　总之，一个健全的法律调控体系是中国电信业保持持续高速发展的关键，《电信法》的出台将使中国电信业进入最重要的发展时期。但《电信法》的法律效力是长久的，因而它也要有一定的前瞻性，要适应今后相当一个时期的产业发展变化，特别是我国刚刚进入WTO，很多潜在的问题还可能始料未及。因而，《电信法》的制定和出台也不宜操之过急，而是要慎重、稳妥地向前推进，以确保整个电信业在WTO的环境下持续、快速、健康发展。

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