钟鸿钧 牛津大学纳菲尔德学院

　　本文要点是：在3G牌照的分配上，决策者须明白两个问题：一，有没有比拍卖更好的方式？二，如果采用拍卖方式，哪种拍卖方案更好？

　　本文结论是：

　　一，没有比拍卖更好的方式；

　　二，在3G牌照拍卖上，“分成拍卖”比其他方案更好。

　　希望本文的分析对政府主管信息产业部门的决策者或读者有所启迪。

　　有关中国3G牌照发放的政策即将出台。但政策出台之前，各种各样的流言甚多。我觉得有必要一抒己见，以求能对事态的发展有所预测。

　　3G问题涉及三个方面：一是标准之争；二是该发放多少个牌照；三是这些牌照该发给谁。本文拟讨论后两个问题：中国到底该发放多少个牌照？这些牌照该发给谁？采用什么方案发放？

　　公共政策涉及收入(或支出)和效率两个问题，这两个问题通常互相冲突。3G牌照的发放同样涉及到这两个问题。

　　通过发放牌照来筹集公共资金，意味着可以减少从其他方面筹集资金的需求，从而减少这种因为税(费)收而导致的效率损失和资源配置的扭曲；另一方面，牌照应当发放给那些最有效率的企业，否则就意味着牌照的扭曲配置；同时，发放多个牌照，可以促进运营商之间的竞争，增加社会福利。因此，收入与促进竞争和效率这两个目标是政府公共政策的核心。

　　抛弃免费发放牌照的想法

　　首先须明确，政府绝对不应当免费发放牌照。一是免费发放不能给政府带来任何收入。而当今世界各国都普遍采用拍卖方式筹集部分公共资金。二是免费发放不能保证这些牌照能为那些最有效率的企业获得。因为不需要支付牌照费用，企业就有积极性去贿赂那些对发放牌照有影响力的政府官员，这不仅会产生腐败，且谁能获得牌照取决于谁的行贿额最高，而不是谁的效率最高或成本最低。

　　即使所有官员都公正无私，那么通过类似“选美”的方式，由信产部选拔相关官员和专家组成“评标委员会”来决定谁能获得牌照是否可行呢？不可行！

　　因为“评标”通常是多方面的，不同企业就会声称他们具有优势的某方面是最重要的。从拍卖理论看，这等同于一个多维拍卖；研究表明，多维拍卖很难满足效率要求。

　　因此，免费发照、评标都不是好方法。惟一能同时满足收入和效率要求的牌照发放方式，只能是拍卖。这是信产部必须作出的第一个决策。这个决策应当比较容易作出，除非决策官员受到某种压力。

　　但是，这还只是第一步。

　　牌照数至少要5个，6个最合适

　　那么，拍卖多少个牌照？采用什么方案？这些问题很复杂。所幸，欧洲各国的3G牌照拍卖已有很多很好的经验和教训。欧洲各国3G牌照的发放，有成功的，也有失败的。成功的经验表明经济理论的作用很大；失败的例子表明，细节上的设计很可能对最终结果产生巨大影响。我们应从中学到一些东西，以资决策参考。

　　据报道，信产部已划出4段3G频率并上报国务院。有人猜测这意味着新网通、新中国电信、中移动和中联通将各拿到一个牌照。若此，我敢肯定，这种事先“钦定”获胜者的做法将带来灾难性的后果。

　　确实，已发放3G牌照的国家大多都是发放3～4个牌照。但我们须考虑“市场规模”和“在位运营商个数”这两个关键因素。政府应当发放多少个牌照基本取决于这两个因素。一是中国的市场规模到底能支持多少个运营商？牌照拍卖最成功的英国和德国，分别发放了5个和6个牌照。相比之下，中国的市场规模，至少从潜力上说，要比他们大得多。二是从竞争和效率角度看，发放多少个牌照最好呢？

　　发放的牌照越多，获照运营商之间在市场上的竞争就越激烈。竞争激烈意味着消费者福利增加，但也意味着运营商可能获得的利润越低，从而在竞拍牌照时，运营商的出价会比较低。如果拍卖的牌照个数很少，则市场上的竞争就不太激烈，获照运营商的预期利润就会比较高，他们在竞拍时的报价就会较高。在理论上，应当存在一个最优牌照个数。

　　在实际中，我们当然很难确定多少个牌照最优。但我们仍可利用已有的经济理论和他人的经验教训来大致确定多少个牌照比较合适。重要的参照因素是目前有多少个运营商。

　　目前中国有四个大的运营商和一些小的增值服务提供商。这四大运营商与那些小公司的规模和实力相差悬殊。

　　如果只发放4个牌照，那些小公司就不会参与竞拍，因为他们没有竞拍实力，更何况准备竞拍也要花费很多时间和金钱。这样那四大运营商就可以以几乎为零的成本获得牌照，政府的收入也就极为可怜。如何解决这个问题呢？

　　英国的方案是发放5个牌照，即牌照个数比在位运营商个数多1个。该方案的好处是那些劣势企业仍有机会获得1个牌照，从而他们就有积极性参与竞拍。这就迫使那些大运营商付出较高的代价，尽管他们仍然可以获得牌照。

　　换言之，政府通过发放比运营商数目多1个的牌照数，就可以解决鼓励小企业参与竞拍的问题，同时增加政府收入。

　　德国也有四个在位运营商，但方案颇有不同。德国是拍卖12个波段，但每个牌照获得者必须至少获得2个(最多3个)波段才可以。这实际上意味着获得牌照的运营商个数可能是4个，也可能是5个或6个。最终结果是6个企业获得了牌照。

　　中国应发放多少个牌照呢？我认为6个比较合适。但无论如何，牌照个数绝不能是4个，必须至少5个，如果政府真的在乎拍卖收入和竞争效率的话。

　　一级价格密封拍卖与英式拍卖

　　现在讨论如何拍卖的问题。拍卖理论的重要结论之一是“等价收入定理”。

　　按照该定理，如果竞拍人的价值(或信号)是取自相同的独立连续分布，则任何拍卖方式都是等价的，设若最低价值竞拍人的预期收益是零。现实中，很多拍卖问题当然不是这么简单，须“具体问题具体分析”。

　　目前比较公认的是，一级价格密封拍卖在防止竞拍人串谋方面比较有效。

　　Milgrom和Weber的研究表明，在共同价值环境中，逐级加价的英式拍卖比较有效，因为你的好消息也意味着我的好消息，所以你报高价对我来说是一个好消息，因为它意味着你知道了一个好消息。

　　在英式拍卖中，逐级加价为这种信息调整提供了条件，而在一级价格密封拍卖中，则没有这种机会。因此，对政府来说，英式拍卖比一级价格密封拍卖效果好。

　　但就3G牌照拍卖而言，情况完全相反。根本差别在于，在3G拍卖中，竞拍方如果赢得牌照，并不意味着博弈的结束，他们还需要在产品市场上继续竞争。在3G拍卖中，你的好消息就是我的坏消息。因为你出价越高，就意味着你越有效率。换言之，我即使赢了，也将在市场上碰到一个更强的竞争对手。因此，在牌照报价提高时，所有的人都会下调他们对获利的预期，因此在竞拍时更趋保守。而在一级价格密封拍卖中则不存在这种机会。

　　从政府来说，一级价格密封拍卖所带来的预期收入要比英式拍卖为高；尽管从竞拍人的角度看，英式拍卖减少了“福兮祸所伏”(Winners＇Curse)的可能。

　　因此，如果政府认为收入比运营商是否亏损更重要，则政府应采用一级价格密封拍卖；如果政府很在乎运营商的获利问题，则英式拍卖或许更好。

　　减少牌照费用复议的可能

　　现在讨论牌照费用的复议问题，即拍卖牌照费用的支付及相关问题。与费用支付相关的问题有三个：一是巨额的牌照费用对企业研究开发的影响；二是由此可能带来的牌照获得者与政府就牌照费用的复议(Renegotiation)问题；三是对风险分担的认识问题。

　　牌照费用之所以对企业的研究开发有影响，是因为企业存在资金约束问题。我的初步研究表明，在企业存在资金约束的情况下，无论是从买方还是卖方角度看，一级价格密封拍卖都要比英式拍卖好。因为，在一级价格密封拍卖下，资金约束问题不如在英式拍卖下来得严重。而最好的拍卖方式是所谓“共同支付拍卖”(All-PayAuction)。道理很简单，在共同支付拍卖下，每个竞拍人的竞价都比在一级价格密封拍卖和英式拍卖下要低，从而资金约束问题得到最大程度的降低。

　　牌照费用的复议问题在欧洲各国都不同程度地存在。电信泡沫破灭后，很多获照企业都要求政府退还部分牌照费用或减免其尚未支付的牌照费用。在市场和电信企业的压力下，一些政府也在考虑返还部分费用。关于这一点，欧洲各国曾有激烈的讨论。比较一致的观点是政府不应当返还。因为否则的话，到下一次拍卖时，所有企业预期到政府最后会返还费用，都会疯狂地高报价格。

　　按照博弈论的语言，参与人的行动只有在存在成本的时候，才是可以置信的(Credible)。Klemperer教授在考虑英国3G牌照拍卖时，就曾明确提出这个问题，并认为费用应当一次性支付，否则就可能存在费用复议的可能。他的这一建议最终为政府采纳。

　　“分成拍卖”方案比较好

　　最后讨论市场风险的分担问题。该问题是所有欧洲国家在3G牌照拍卖中都未曾考虑到的。这部分是因为那些较早进行3G牌照拍卖的国家没有这方面的经验教训可资借鉴；部分是因为当时的电信泡沫使得所有的人，包括政府和运营商在内，都对这个市场盲目乐观，认为不存在什么风险。但残酷的事实让所有的人都最终认识到，这个市场存在巨大风险。

　　3G市场的风险源自两个方面：一是技术的不成熟所带来的风险；二是市场需求的高度不确定性所蕴涵的风险。由于这两方面的风险都很高，因此政府在考虑牌照拍卖方案时，必须考虑风险分担问题。

　　无论是在市场上采用得最多的一级价格密封拍卖还是英式拍卖，其支付方式都是一次性的。其好处是，这使得拍卖费用成为“沉没成本”(SunkCost)，从而不会带来扭曲。但这种拍卖方式的问题是，它把所有的风险都转移到了中标者身上，从而使其承担全部风险。就收藏品拍卖而言，这不会带来什么问题，因为支付的费用较少，且竞拍人通常都对收藏品的估价有比较准确的判断。但就3G牌照拍卖而言，情况则完全不同。一是涉及金额巨大，二是所有的人对市场的判断都蕴涵着巨大的不确定因素。电信市场泡沫的破灭充分反映了这些传统拍卖方式的局限性。

　　究竟采用什么样的拍卖方案更好呢？我建议采用“分成拍卖”

　　(LoyalityAuction)方案。在该拍卖

　　方案下，每个运营商都报出他们愿意上交的比例，上交比例最高的那些企业获得牌照。比方说，有两个企业竞拍一个牌照。企业A说愿意上交5％，企业B说愿意上交10％，则后者获得该牌照。

　　该方案的好处是，它构成了一个风险分担合约。若市场需求高，则获照企业和政府都将获得较高的收入；若市场需求低，则获照企业和政府都只能获得较低的收入。因此企业和政府共同分担了市场风险。就拍卖3G牌照这种涉及金额巨大、市场风险极高的问题而言，这应是一个比较好的方案。

　　分成拍卖可能存在的问题

　　当然，分成拍卖也存在问题。一是到底是利润分成还是收入分成？我建议采用收入分成方式。原因很简单：若是利润分成，则企业就有积极性去操纵利润，人为降低企业利润以图少交，且企业也会没有积极性去降低成本。这对社会是不利的。相比之下，收入是比较难操纵的。

　　分成拍卖的第二个问题是，牌照费用复议的难题仍然存在，企业仍有可能试图与政府协商分成的比例。但在分成拍卖下，企业很难有什么好的理由来提出改变分成比例，因为如果市道不好，政府也和企业一样承担了部分损失。企业不太可能要求政府为此作出补偿。

　　但这两个问题都是比较小的，且较易解决。

　　分成拍卖在风险分担上的作用是巨大的。所以，在3G牌照拍卖问题上，我建议采用“分成拍卖”方案。

　　欧洲各国3G牌照拍卖，为中国提供了很多经验教训。但我们不能仅因为看到电信泡沫破灭后企业的困难，就认为拍卖牌照的方式不好。我们不能“因噎废食”而放弃拍卖。关键是采用什么样的拍卖方案。

　　须知，电信企业的困难并非因为牌照拍卖而造成的，而是因为技术不成熟、市场需求不确定以及当时的电信狂热而带来的。在那些牌照拍卖不太成功的国家，获照企业并没有支付多大的费用，但也同样陷入了困境。

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　　今天，信息和通讯技术正迅猛、深刻地改变着产业的组织结构、人类的生活及思维方式、国家间的综合实力对比。美国MIT经济学家JerryHausman教授则是专注研究信息及通讯产业的权威。

　　Hausman于1973年获牛津大学经济学博士，1985年获美国经济学会Clark奖，擅长经济计量学及应用经济学。

　　Hausman参与过200余宗企业并购及反托拉斯法案的运作，并担任产业顾问，为全球各大电信运营商、无线业务运营商和设备提供商提供咨询；他尤其擅长运用计量方法设计通讯牌照(如3G牌照)的拍卖机制。

　　应邹恒甫教授邀请，2002年11月4日至7日，Hausman教授将到武汉大学高级研究中心讲学，探讨信息及通讯产业的规制理论及其应用等问题，推动规制经济学及电信规制理论与实践在中国的发展。

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