北京邮电大学经济管理学院 吕廷杰 钱琼

　　一、传统普遍服务政策的潜在冲击

　　(一)价格上限管制

　　传统普遍服务制度实行以“国际补国内、以长途补市话，以移动补固定”的交叉补贴机制，人为扭曲了不同服务的相对价格。随着价格上限管制的引入，这种交叉补贴机制有被取消的趋势。

　　因为从理论上讲，价格上限管制将通过让企业选择定价而得到拉姆士价格结构，其原则就是，每种服务都应对回收企业的固定成本作出贡献，并尽量减少经济扭曲。这意味着从提高资源效率的角度出发，运营商就应该从需求弹性相对较低的服务上回收较大部分的固定成本；而对需求弹性高的服务，则不宜在边际成本上有太高的加价，因而对回收固定成本的贡献也较小。

　　换言之，一旦运营商拥有了调整相对价格的自由，就会以更接近商业原则的方式重新平衡资费结构，不再愿意以低于成本的价格为高成本地区提供服务，或为低收入用户提供补贴，目前支撑普遍服务的交叉补贴机制也就难以为继了。

　　(二)引入市场竞争

　　但真正对交叉补贴机制造成冲击的是引入市场竞争。为了实现交叉补贴，运营商必须在提供补贴资金来源的服务项目上得到足够利润。但人为的价格扭曲，使新进入者只想或至少优先考虑进入利润比较高的业务领域，如移动、长话等领域，而不愿提供利润低的服务。由于竞争压力，使提供普遍服务补贴资金的高利润服务价格下降，“税基”逐渐消失。

　　例如IP电话就使得传统长话收入大幅度下降，截止到2002年3月，IP电话在国内长途通话时长中所占比重已由上年末的24.4%上升为46%，在广东甚至接近60%，而且其发展势头有增无减。

　　根据IP的通话资费、电话卡的市场售价情况以及通话时长等统计数据计算，因为IP电话的低价折扣和业务分流，使原中国电信2001年的国内长话收入净减少15.7%左右，国际长话收入净减少32.8%，港澳台地区长话收入净减少28.5%，总计长话收入净减少额大约90亿元。而在IP电话总计55亿元的收入中是不提供对普遍服务的补贴，所以普遍服务的税基因IP电话的影响共减少了近145亿元。

　　由此可见，现行的普遍服务实现机制已无法适用于未来的市场竞争环境，如果不尽快建立与之相适应的普遍服务政策，对承担普遍服务的运营商进行合理的补贴，不仅将使承担普遍服务义务的运营商面临严重的财政和资金困难，而且也根本不可能形成真正有效的市场竞争。

　　二、普遍服务的现实任务

　　尽管电信业十几年的飞速发展成就卓著，但是我国人多地广，东西部经济和社会发展水平差异很大，造成地区间电信发展水平也极不均衡，普遍服务任务艰巨。

　　(一)电信产出水平的地区差异

　　东中西部的电信业务收入基本上呈5：3：2的分布，虽然中西部所占比重有所上升，但幅度甚小。而从各省市的固网运营情况看，中西部21个省市中除了冀豫川三省盈利之外，其余都是亏损经营，而东部10省市除了海南以外全部实现了盈利，不仅电信集团所有的利润都来自于东部地区，而且还从中拿出相当总盈利137.9%的部分去弥补中西部的亏损。

　　从销售净利率和每用户利润率看，地区差距很大：东部地区的销售利润率高达12%，如广东达到了21.5%，北京16%；而中西部地区却都是亏损经营，如甘肃的销售净利率为-34%，青海为-42.3%，宁夏为-28.4%。平均多发展一个用户，东部地区可增收利润11.1元，而中西部却分别多亏损2.7元和12.5元。

　　(二)电信通信水平的地区差异

　　应该承认，中国电信为承担中西部的普遍服务所付出的努力还是卓有成效的：西部的公用电话普及率达到了0.23部/百人，超过了中部地区；仅去年一年，中部的农村通话比例从80%上升到90.9%，西部农村通话比例从47%上升到66%。

　　但绝对数上的差距还是很大，普遍服务的负担仍然很重，如青海的农话普及率为10%，甘肃只有2.2%；农村通话比例青海省只有42.4%，贵州为40.8%；今年1-6月全国农话用户仅增加606万户，远低于上年同期946万户的水平，亏损额同比增长25.5%，达到6.4亿元。

　　(三)电信投资水平的地区差异

　　投资梯度分布明显，东部的投资力度远远强于中西部：从1998年到今年6月，东部地区投资占全国总投资比重的平均值为58.7%，分别是中西部的2倍和3倍；中部地区平均比重只占31.2%，西部仅为21.3%。东部的市话投资通常不到500元/线，农话一般800元/线，但在中西部这一投资额至少在1000元/线以上；即使不计每年巨大的维护和综合运营成本，仅回收建设成本至少也需要10年以上，甚至20年以上，而线路的使用寿命也不过20年左右，投资效率之低可见一斑。

　　综合上述投资、收益及现有发展水平三方面来看，中西部的电信普遍服务依然薄弱：投资成本高、风险大、收益小，普遍服务的任务异常艰巨。制定新的普遍服务政策，实行有效的补贴机制，已成为当务之急。

　　三、中国普遍服务政策的改革建议

　　在重新定义普遍服务政策时，不仅要继续秉承国际上对普遍服务定义的精要——有一定的质量保证、面对所有的用户、价格可以承受，更需要深入讨论哪些服务应该划入普遍服务的范围、具体的价格和质量水平、实现机制等具体内容。

　　(一)确定普遍服务内容

　　1.政策主导目标

　　根据阿科森-斯蒂格里茨定理，确定哪些服务包含在普遍服务范围内并非想当然的事：如果普遍服务的主要目标是实现收入再分配，那么就不应包括长话和互联网等业务；而如果主要目标是区域发展规划(如开发中西部地区)，则可以包括这些业务。因此必须首先明确普遍服务政策的主导目标，以保证政策的一致性和连续性及政策的贯彻落实。

　　就目前国情来看，适宜以区域规划(即发展中西部)作为普遍服务政策的主导目标，一则因为地区经济发展严重失衡，已成为制约整个国民经济发展的最大障碍；其次相当大比例的低收入用户都分布在中西部地区，实现区域规划的目标从很大程度上讲也就是实现了对低收入用户的补助，即再分配的目标。

　　2.政策原则

　　其次，政策的制订过程中，必须明确坚持从国情出发和务实的原则。我国面积广袤、人口众多且地区发展严重不平衡，如果追随西方国家实行高福利的普遍服务政策，无论是国家财政分担还是产业内部解决，都是难负重荷。

　　另一方面，电信改革和市场竞争机制刚刚启动，尚有发展资金匮缺、融资渠道有限、资产负债率居高不下等诸多难题，无论是运营商抑或整个电信产业，承受能力都很有限。所以适宜将普遍服务的业务涵盖面定得窄一点，关键在于保证最大范围的受益人群以及利益的真正实现。

　　(二)确定质量水平

　　1.技术因素

　　例如在偏远地区和山区，利用移动技术来提供普遍服务可能更有效，建设成本低，但同时服务质量也比较低，如接通率不如固网高等。如果按照固网的质量要求移动技术，或按照移动的质量水平要求固网，都有可能形成缺乏效率的竞争结果。

　　2.地区因素

　　确定质量水平的另一个问题是，在不同地区提供普遍服务是否应该有同样的质量。在中西部地区有很多的山区和沙漠，地理条件恶劣，网络建设和维护成本都非常高，在追求质量指标时花费的巨大成本与收益之间是否有经济效率可言，还是可以允许一种次优的质量水平？这些影响服务质量的因素都是监管机构在制定质量标准政策时必须考虑的。

　　(三)确定服务价格

　　因各地经济和电信发展水平的差异，“价格可以承受”这一概念在不同地区所对应的实际价格也不尽相同。所以应该允许承担普遍服务的运营商拥有一定的定价权限，可以一定限度内调整资费水平或是进行区别定价，如提供的资费套餐在月租费、使用费等方面进行变化组合，鼓励运营商在考虑成本的原则下，以价格拉动市场需求。

　　(四)普遍服务的实现机制

　　1.设立普遍服务基金

　　制定普遍服务的实现机制就是指定提供补贴资金的税基及征收和补偿的实现方法，并且在原则上满足造成的电信服务的消费扭曲最小。现行的交叉补贴制并非最有效率的方法，特别是与引入市场竞争之间存在着矛盾。所以需要尽快建立一种竞争中性的普遍服务实现机制——设立普遍服务基金。

　　普遍服务基金是指所有电信运营商，无论其企业性质、业务范围，都要承担普遍服务义务，交纳普遍服务基金，将征收来的基金集中补偿给实际承担普遍服务义务的运营商。由于所有的市场参与者都承担普遍服务义务，因此符合公平竞争的原则。

　　2.利用拍卖机制选择基金补贴对象

　　监管机构与运营商之间的信息不对称，是影响有效管制的重要因素。如果由监管机构来确定普遍服务所需要的补贴，而不是由市场决定，在估算成本时会有很多困难，所以有必要考虑利用拍卖机制，从运营商身上了解普遍服务的成本信息，从而克服由于信息不对称而导致的监管失效问题。

　　●技术中性原则

　　利用拍卖机制的最终目的就是希望能以最低的成本提供普遍服务，所以应该允许竞标的运营商自由选择所使用的网络技术，即拍卖的规则或标准本身并不偏袒于某项技术。例如，在为偏远山区提供普遍服务时，移动运营商和固网运营商同样有资格参加竞标，且不应受任何歧视。

　　在比较筛选竞标方案时，监管机构必须考虑因技术不同而造成的质量差异的问题。如果以划一的价格和质量标准去评判不同技术的解决方案，有悖技术中性原则，难以达到有效率的竞争结果。

　　●竞争市场而非市场竞争

　　利用拍卖机制使若干运营商为某个地区的特许运营商(享受普遍服务的补贴待遇)地位而展开竞争，但是不宜在拍卖后的市场上也引入竞争。

　　因为提供普遍服务的前提是由监管机构确定价格上限和质量下限，防止运营商用降低质量的办法逃避价格限制。所以在拍卖后的普遍服务市场中引入市场竞争，并不能带来明显的质量或价格方面的收益；相反，因为市场竞争会破坏补贴普遍服务的税基，运营商在预期到这一前景后会提高所要求的补贴额。

　　引入竞争所带来的福利损失，将大于由一家运营商垄断普遍服务而造成的福利损失。所以拍卖的结果适宜于一家运营商胜出，而不宜有多家运营商在同一个地区同时提供普遍服务。

　　3.基金的征收与使用

　　建立以业务收入为征收基数的的普遍服务基金和一套独立、完整的基金管理体系，由一个第三方、非赢利性的普遍服务基金管理机构负责基金的管理工作，对所有的普遍服务项目提供资金支持，定期向监管机构报告基金使用情况并接受监督。相对于其它筹资方式来说，普遍服务基金更符合公平、非歧视和竞争中性的原则，并且更具可操作性。

　　普遍服务基金以所有非普遍服务范围内的电信业务收入为征收基数，面向所有电信运营商征收。具体执行程序如下：

　　(1)以透明、公正的成本核算体系为基础，基金管理机构以中标运营商所要求的补贴额为基准，预计下一年度的基金需求量；

　　(2)根据所有电信运营商所申报的业务收入预计下一年度非普遍服务的总体收入情况，以及各运营商的市场分额，在此基础上确定对各运营商的征收比例；

　　(3)基金管理机构将基金的征收及使用方案上报监管机构，审核批准后公布并执行。在规定时间内(如半个月)，各运营商可提出异议，三方谈判协商。

　　4、基金管理框架设计

　　电信监管机构是普遍服务政策的制定者和监督者，其职能包括建立健全相关机制来推进普遍服务政策；通过对资费及非资费因素的监督确保普遍服务的可承受性；界定普遍服务管理过程中必需的标准，如确定普遍服务内容的标准及价格质量等标准；确定普遍服务成本补偿的计算方法等等。

　　基金管理机构是普遍服务政策的执行者，具体负责普遍服务基金的征收、管理和使用，包括基金征收及使用方案的提交与执行，普遍服务项目管理流程的设计，以及对普遍服务项目的日常管理，如对基金的使用情况及效果进行监督和评估，并向监管机构汇报，改进基金的使用及管理方案等等。

　　普遍服务政策的制定和执行部门分离独立，并配以严格、透明的申报与监督制度，将在很大程度上减少运营商、基金管理机构与监管机构之间的信息不对称性，消除发生各种寻租行为和黑箱操作的可能性，从而形成一套高效率、透明化的普遍服务实现机制。

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