文/江苏省通信管理局政策法规处薛兴华

　　各国电信市场开放的实践证明，没有健全的法律、法规，要管理好一个开放的电信市场，将是困难重重。目前我国电信改革的实践表明，我国的作法已经走到了电信立法工作的前面。在《中华人民共和国电信条例》(以下简称《电信条例》)实践的基础上，应通过立法尽快解决好当前电信发展与改革中还存在的重大问题，确定适应WTO规则和符合我国国情的电信法基本框架，是十分必要的。另外从我国加入WTO看，根据《服务贸易总协定》的要求，电信业的宏观管理将由行政管理转向到以法制管理为主的轨道上来。而我国现行的法规多为行政机关颁布，效力欠缺；从内容上看，已颁布的法规大多带有计划经济的色彩，这与市场经济和对外开放为基础的《服务贸易总协定》大相径庭。因此，加快电信立法刻不容缓。

　　一、《电信条例》的历史作用和存在的问题

　　《电信条例》作为我国第一部电信行政法规，是2000年9月20日经国务院第31次常务会议通过的。在我国电信政企分开和市场引入竞争机制的关键时刻，《电信条例》的出台，无疑为我国的电信管制提供了重要的法律依据，对于加速电信市场健康有序的发展，依法维护电信业务经营者和电信用户的合法权益，指导电信运营企业规范有秩的竞争，具有深远的历史意义。

　　《电信条例》颁布实施已有一年多了，但也存在着一些值得注意和探讨的问题：

　　首先，《电信条例》由于所规定的范围有限，使通信行政主体的管理权力受到限制。如国家“十五”规划提出的促进“三网融合”，是顺乎信息通信技术发展潮流，适应社会对通信和信息服务的内在需求。可是在具体实践中，由于没有建立符合网络全程全网运作的体系，基层广电网单位各司其政，违规经营电信基础业务的现象也相当普遍；普遍服务体制尚未真正建立，主导电信运营企业在与新兴电信运营企业的网间互联、费用结算及承担普遍服务义务的问题上还存在着很大矛盾，无法利用现有法规、规章和政策进行调整；在电信资源配置和市场准入方面，还存在着无线电管理体制与电信监管机构不顺，导致资源和市场准入管理不配套的问题。

　　其次，电信基础业务和设施市场竞争条件不充分，我国电信市场还没有充分培育出公正、公平和规范有效的竞争环境。目前仅中国联通一家公司经营全电信业务，不利于市场有效竞争和协调发展。世界大多数国家的电信基础设施业务虽然实行严格的准入制度，但基本上都实行公开、公平、公正的准入方式，一般国家有全电信业务的企业都在3-5家，有的国家会更多一些。

　　第三，《电信条例》调整的范围不能涵盖整个电信行业。近年来，由于互联网的快速发展，利用网络进行意识形态与文化观念的渗透、从事违反法律和违反道德的活动及在使用网络过程中出现的法律纠纷等网络事件不断发生，网络安全面临着更大的压力和挑战，目前互联网和网络犯罪及信息安全等依然是电信立法的“真空”领域。

　　第四，执法力量不够，执法队伍不健全。大量的违法违规行为得不到及时查处，国家赋予电信监管机构的独立执法机制还未真正建立起来，致使一些地区出现了有法不依、违法不究、执法不严的现象，严重破坏了电信市场的竞争秩序。

　　第五，《电信条例》一些条款过于原则，在实践中难以操作。如第三十六条“电信业务经营者因工程施工、网络建设等原因，影响或者可能影响正常电信服务的，必须按照规定的时限及时告知用户，”这里讲的“按规定的时限”，到底指的是什么很难说得清；又如第三十八条规定中的“未经批准，电信业务经营者不得擅自中断接入服务”，“未经批准”指的是由谁批准，报批手续及要求又是什么，总之，有的条款在具体操作和执行中确有实际困难。

　　二、电信立法的基本框架和应调整的重大问题

　　(一)电信立法的基本框架

　　电信立法应在实施《电信条例》和相关法律、法规及规章的基础上制定。立法的基本框架内容，除了对电信准入、电信服务、电信普遍服务基金、电信建设、电信资源(包括无线频段和有线码号等)、电信价格、电信管制等作出规定外，更重要是对电信网与互联网、电信网与广播电视网、网络与信息安全及利用电信网和互联网从事犯罪的行为，进行界定并制定法律责任。

　　电信涉及的专业很广泛，如果电信法律规范比较笼统或制定得过于原则化、抽象化，那么在具体应用和实施电信法律的过程中，就会造成操作时的困难。另一方面，电信运营业与其它产业存在着很大差别，这就要求在立法上讲究立法技术，其内容要有超前性，以最大限度地防止法律滞后和法律空白。

　　电信立法应当与改革开放的决策同步进行。一是对已经出台的改革措施，实践证明是成功的可行的，应及时上升为法律，用法律形式固定下来。二是对于反映市场经济的共同法规和客观规律的基本规范，应大胆借鉴国外的立法经验，上升为法律，用以促进和规范电信改革。三是出台对电信改革措施和与国际接轨的政策，防止立法滞后，造成电信改革和市场经营活动缺少相应的规矩，而使市场出现无序的状态。四是适时修改或废止与建立市场经济和加入WTO不相适应的法律、法规，要运用WTO规则调整好我国电信对外开放的关系。总之，要处理好具体改革措施的出台及立法的关系，使二者更好地结合起来，用立法来引导、促进、规范和保障电信改革。

　　(二)电信法应调整的重大问题

　　1.电信网、互联网与有线电视网融合。目前关键是如何实现电信网与有线电视网的融合，有线电视网络单位应在公司化改制和网台分设的基础上，依法进入电信市场。中国电信、中国联通等电信运营企业也应当依法批准进入广播电视节目传输市场，加快推进“三网融合”。2.无线电管理并入电信监管。要积极借鉴国外电信改革和管制的成功经验，改变目前电信市场准入、有线码号资源分配与无线频段管理分头管理的状况。从严格意义上讲，无线频段分配及管理属于电信运营业范畴，应实行无线电管理与电信统一管理的体制，尽快建立起符合电信运营规律的、科学合理的电信资源分配机制，维护电信市场公平、公正的竞争秩序。

　　3.互联网法律规范与信息网络犯罪界定。电信立法要准确构建符合我国国情的网络与信息安全法律体系，着重解决好以下问题。一是规范性。应当全面体现和把握信息网络和信息犯罪的基本特点，对于目前尚无法确定的问题应尽可能给出确定的法律规范。二是兼容性。应当与现行的法律体系保持良好的兼容性，使法律总体变得更加科学和完整。三是可操作性。应当从维护网络资源及其合理使用、维护信息正常流通、维护用户合法权益等方面内容出发，制订出便于当事人起诉、司法机关办案的法律体系。四是界定性。针对当前信息网络犯罪和计算机犯罪的主要特征和种类，通过专家论证，明确法律界定和不规范行为的种类。

　　4.普遍服务基金制度的建立。建立普遍服务机制，缩小电信服务水平的差距，是我国电信管制的重要手段之一。从世界各国在实施电信竞争后普遍的做法上看，我国在电信立法中可建立普遍服务机制的方式有：⑴通过建立普遍服务基金制度，补贴高成本和经济欠发达地区的电信公司和低收入的电信用户，以提高整个国家普遍服务水平。⑵增加普遍服务条款，通过对运营者在其服务区域和区域内业务附加普及率方面的要求和指标，强化普遍服务的份量。⑶在网间互联中，对原网间接续费额外增加一定的比例，以要求接入的长途公司补贴本地公司在运营方面的亏损。⑷在电信用户资费中增加普遍服务税，由企业代收后集中缴到政府电信管理部门，再对承担普遍服务义务的电信企业实行补贴。

　　5.电信管制的重点应为主导运营企业。目前，从经营实体的角度看，我国已初步形成了竞争格局。但具体到各业务领域，还谈不上是有效竞争。为此，政府要进一步开放市场，实行以扶持新兴公司发展为内容的不对称管制政策，电信市场的非对称管理应是对市场份额不同的电信公司采取不同的管理办法。明确点讲，就是管住占垄断地位的电信公司，放开小的、弱的电信公司，对待电信运营企业，无论大小都应一视同仁的管理办法。

　　三、电信立法实施中需要解决的若干配套问题

　　1.管理机构问题。目前电信监管的突出问题是管理力量薄弱，机构不健全，还不能实现有效的市场管制。尤其是经济和信息化发展较快的地区，市场竞争中出现的不规范行为日益增多，省级电信行政执法仅仅依靠省局的20多人，监管的难度是可想而知的。为了健全电信行政执法体系，在建立部、省两级独立监管机构的同时，省级监管机构应首先对行政执法任务重的地区增设派出机构；其次建立完善省通信工程质监中心和技能鉴定中心机构，承担部分执法任务和专业管理职责，尽快行使职能。

　　2.加强执法队伍建设。法律的执行关键在执法，有法不依比无法可依更可怕，由此看来，加强电信执法队伍的组织建设是十分必要和迫切的。省一级管制机构主要承担行政执法任务，应尽快成立地区通信行政执法稽查大队，由省局授权并下达市场监督检查及处罚任务。

　　3.授权相关机构承担执法任务。电信管制可分为立法层次的监督、行政层次的管理、行业协会和中介组织的行业自律及监督。目前，作为行业协会的管理作用还没有真正发挥出来，电信监管机构应加大法律、法规授权力度和范围，其中授权行业协会承担部门执法任务已成为行政管理的重要方式之一。此外，还应积极试行委托地方政府相关综合或专业执法机关(机构)承担部分电信执法任务。

　　4.要处理好电信法与相关法律、法规的关系。电信立法要处理好与其它法律、法规之间的关系。首先是电信法要符合宪法。其次是要与其他国家法律、法规协调好衔接好。第三是当电信法调整的范围与其他法律、法规有重叠时，电信法可以根据自身规律，创设不同于其它部门法规的法律规范，对其他法律进行完善和补充。第四是电信法要适当地对与电信生产有直接关系的部门做出合理的法律规范，如线路建设规划、通信紧急抢险、城市管道建设、无线基站建设等。

　　因此，在电信立法中应充分考虑到对现有法律、法规授权的相关职责加以明确，除上述的因素外，电信定价权和通信建设市场、互联网业务市场、广播电视网的监管权及外商(外资)经营电信业务审批权等均应在条款中明确，以便处理好与其他法律、法规的关系。

　　5.电信消费信用制度的创立。电信运营企业与用户是平等的关系，由于电信用户是先消费后付款(资费)，目前恶意欠费现象还相当普遍，为此，在立法中创立电信消费信用制度是十分必要的。首先要建立一套完整的用户信用档案，记录各种用户消费的行为，并实行信息联网，如电信监管部门将用户在不同电信网络上消费的情况(缴纳资费和拖欠费用)建档，而且准确记录在网，以便为不同运营企业提供查询。其次是电信运营企业可根据用户的信用情况，依法终止或不提供其业务服务，以减少企业遭受意外的损失。最后是电信监管部门应转变观念，依法打击恶意欠费行为，使不守信用者无处藏身。

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