本报驻京记者马克

　　记者获悉，正在起草中的《电信法》有望成为中国立法史上第一部全程公开的法律，即在起草过程中就向社会公开讨论进程，方法是将“电信法起草专家咨询委员会”所有成员的署名发言在信息产业部网址(www.mii.gov.cn)公布。

　　记者从信息产业部新闻处证实了这一消息，但是王力健处长说现在不是接受采访的时候，因为“细节尚在落实中”。

　　代表独立立场的专家委员会成立于2001年4月6日，由法学界、经济学界、电信科研界的21名成员组成。当时的报道说，这是信息产业部为促进电信法起草工作科学化、民主化的一项重要举措，吴基传部长亲自出席了成立大会。

　　专家委员会中接受采访的成员传递了更加丰富的信息，他们说，公开化的建议最早由委员会中的两位经济学家余晖和周其仁提出，全体成员响应，并在11月得到信息产业部认可。按信息产业部的要求，所有的发言经本人审阅签名后，已在2001年12月7日前交给了该部。

　　目前(2002年1月8日)，信息产业部网址上还看不到发言内容，如果一连串的如果都能成真————专家讨论内容即时上网公开、利益相关的社会各界有反馈渠道并能影响法律内容、提交国务院法制办和全国人大常委会后有覆盖面广泛的立法听证会并且不流于形式，那么，电信法将成为中国立法史上第一部全程公开的法律。

　　谁说话，谁负责

　　专家委员会成员、北京邮电大学管理学院教授阚凯力认为，专家意见实名公开是“谁说话、谁负责”，把专家们也置于社会监督之下。

　　在他看来，电信法起草小组的专家咨询委员会委员类似于人民代表大会的人民代表。专家们无一来自电信企业和政府部门，全是独立的电信消费者，因此能够代表广大群众。老百姓通过专家们的发言，基本上可以把握电信法起草的进程，反馈意见则可采取写信、互联网等方式通过专家们转达。

　　阚凯力说，“所有信息产业部起草的东西都要交专家委员会讨论，起草小组听取专家意见建议后再作修改。”但他也承认，委员会的工作流程尚不完善，还没有建立例会制度，到目前为止只开过“两三次会”。

　　至于电信法的内容，阚凯力说，“核心是打破垄断，鼓励竞争。”

　　突破关门立法的旧传统

　　“公开专家发言实际上是立法过程的公开”，专家委员会成员、中国社科院法学所副研究员周汉华说，“以前基本上是关门立法，像这样从立法前期就开始公开的几乎没有。”

　　据周汉华介绍，一般而言，我国立法程序是国务院主管部委负责起草，之后提交国务院法制办，之后交国务院常务会议讨论，之后交全国人大常委会讨论、修改并通过，最后由国家主席签署主席令颁行。

　　这一过程的大部分环节都处于保密之中，与该法相关的社会利益主体，尤其是分散的消费者群体，几乎无法参与进来。少数法律，比如婚姻法、土地管理法等，在立法程序后期、法律草案提交到全国人大之后，举行过公开的听证会，但是带有很强的随机性，立法法对此并未作出强制性的规定。

　　因此，电信立法的前期公开实际上也是一个特例，但周汉华说，“这是一个值得推广的特例，一个好的制度创新，希望它能开今后立法程序之先河。”

　　公开尚有限度

　　实质上，周汉华认为，带有公开化色彩的电信法起草只是糅进了专家立法概念的部门立法，进步虽然意义重大，但却是有限的，离真正的民主化、科学化的立法要求距离尚远。

　　部门立法的弊端已经有目共睹，就是很多时候法律成了保护部门和行业利益的工具，其他利益主体尤其是消费者的利益得不到有效保障。

　　“专家立法是一种进步，但更重要的是让相关的利益主体直接参与到立法进程中来，这样立出的法律才能真实反映社会发展的规律。”周汉华说，“具体到电信法，就是让电信运营商(包括基础领域和增值领域)和电信消费者参与进来。”

　　“因为市场经济实质上是建立在利益基础上的、靠利益推动的竞争经济。立法就是不同利益主体之间的博弈过程，法律就是利益平衡的结果。

　　“最初的法律不是国家立的，而是市场交易主体在交易过程中自发形成的，法律就是市场规律。理想的立法程序，就是回复到最初的状态，同时提高它的效率和有序程度。”

　　周汉华同时认为，从部门立法过渡到利益主体直接立法是一个长期的、复杂的系统工程，绝非在立法法中加上一段话那么简单。“就算立法法规定立法必须经过公开听证，各利益主体有无表达的渠道？比如分散而庞大的消费者群体怎样参与立法？成千上万的中小企业怎样参与立法？只能通过社会团体、中介组织，但这些都有待培育，现在我们的行业协会是众所周知的‘二政府’，许多时候比政府还官僚。”

　　电信法的争论焦点

　　对此周汉华列举了四点。第一，立一部粗线条还是细线条的法。传统原则是宜粗不宜细，因为社会在不断发展，但实践的结果是行政机关权力太大。后来反了过来，实践后又发现这太死了，政府和法院缺少必要的裁让权。电信法同样存在粗还是细的问题，周的观点是：宜粗则粗、宜细则细。对行政机关、监管机关的职权界定要细、对消费者权益的保护要细，对电信技术问题、行业标准问题要粗，但牵涉到竞争的要细，比如不同运营商网络间的互联互通。否则，像过去中国电信“揉搓”联通的事情就不可避免。

　　第二，设立独立的电信监管机构问题。信息产业部是一个传统的管制机构，政企没有完全分开，政策职能与监管职能也未分开，既管行业规划、信息统计，又管市场准入、价格和服务。同时，监管的职能又是分散的，定价权在国家计委价格司，服务监督处罚权分散在质监局。将来，中国要设立类似美国联邦通讯委员会(FCC)的电信监管委员会。但这样一来就必须理顺它和国务院信息化领导小组的事权关系，后者刚刚升格为超越部委的国务院直属机构。

　　第三，电信法的适用范围。适应三网融合趋势和监管机构世界性的改革趋势，我国电信业和广电业从业务到监管的分割格局也将打破，电信法对它们将同时予以规范。这就要求广电部门也参与到电信立法进程中来，但目前信息产业部的草案框架缺少这部分内容。

　　第四，运营商之间互联互通和电信业务的“普遍服务”。这部分没有原则分歧，但具体如何写入法律中是个技术性极强的问题。

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