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评论:实现互联互通关键在利益分配

http://www.sina.com.cn 2001年08月31日 15:22 通信信息报

  姚颖/文

  电信网络的互联互通问题,有技术问题,但是就现在的技术水平而言,技术上的困难已经不会再阻碍互联互通的实现,这方面更多的是政策和利益分配的问题。

  在市场经济条件下,不能也不应该要求处于同一市场中互相竞争的公司为竞争对手也
提供普遍服务。

  互联互通目前还存在不少问题,主要反映我国在电信运营行业上的市场竞争的规则还不完善。

  互联管制是动态变化的,在竞争程度不同的市场中,管制政策会随外界环境的不同而有所不同。关键是管制政策要在有利于实现管制目的的前提下,争取在互联各方中找到最佳的平衡。

  记者:近日在通信行业作风建设工作会议上,互联互通被列为通信行业作风八大重点整改内容之一,信息产业部表示将认真解决电信企业间互联互通问题。请问您对此有何看法?

  南京邮电学院副院长、教授、博士生导师张顺颐:信息产业部将互联互通问题作为通信行业当前行风建设中重点整改的一个重要内容,是完全必要和适时的。

  由于近年来我国电信业进行了比较大的改革、分拆和重组,电信业由过去的中国电信一家(固定电话)、中国移动和中国联通两家(移动电话)垄断正在向开放和竞争的格局转变,电信业务由一、二家经营变成多家经营的体制,因此各电信运营公司之间的互联互通变得越来越重要。因为电信服务有一个很重要的特点,就是全程全网的服务,如果不解决互联互通的问题,或是各个电信运营公司难以互通,势必在各个公司之间形成业务孤岛,将使得各个公司的服务大受影响,网络的投资形成浪费,也使消费者深感不便。同时,随着电信事业的发展,国家还会继续批准一些新兴的电信公司参与电信经营业务,也就是说我国的电信公司数量还会有适度的增加。

  此外,我国加入WTO在即,我国政府在与各国就中国加入WTO所进行的谈判中也承诺将逐步有条件地开放基础电信业务和电信增值业务。由于这些原因,可以预料,在我国电信运营公司逐步增加,我国电信行业的结构组成发生变化的关键时刻,电信公司之间的互联互通问题将会变得越来越重要。

  国外电信公司之间的互联互通问题多数已经得到比较好的解决。一方面电信公司之间的连接方便顺畅;另一方面,用户还可以通过不同公司的网号很自由、很方便地选择不同的电信公司,从用户的角度促进了电信公司之间的竞争,从而也促进了电信行业的发展。

  信息产业部目前提出解决电信运营公司之间的互联互通问题,是为了健全和完善市场经济的秩序,适应电信运营行业进一步改革和发展的需要,促进竞争局面的形成,为用户提供更多、更好、费用更加低廉的服务。同时,也表明政府的职能机构正在努力把工作的内容从直接管理和领导企业转变到进行市场管理和行业管理上来。这点对于我国电信运营行业的发展,意义十分重大。

  中国电信集团公司北京研究院工程师刘红媛:互联互通是电信行业政府管制的重点。首先,它是影响平等竞争的一个关键因素;其次,有利于充分利用现有网络资源,避免重复建设;再者,从整个产业角度讲,通过不同电信运营商网络的互联,扩大电信网络的规模效益,从而降低边际成本,最终使消费者收益。所以,互联应该也必然会得到管制部门的重视。政府的重视对电信行业长远的发展是有利的。

  记者:长期以来,互联互通中出现的问题大多是以技术问题的形式出现,处理的方式往往是以行政命令、行政手段来解决。然而,在市场经济条件下,我国业已形成数家电信运营商互相竞争的市场格局,这样的方式还行得通吗?现行的互联互通政策是否符合市场规律?

  张顺颐:电信网络的互联互通问题,有技术问题,但是就现在的技术水平而言,技术上的困难已经不会再阻碍互联互通的实现,这方面更多的是政策和利益分配的问题。比方说,各个电信公司在服务的领域上,不是完全对等的;在业务的覆盖上,也是不完全相同的;各个电信公司所经营业务的利润水平也不完全一样。在这种情况下,有的电信公司承担着普遍服务的义务,但是有的公司,特别是一些新兴公司并不承担普遍服务的义务。在互联互通的技术问题解决以后,就必然出现经济利益的问题,会出现一些可以不承担普遍服务的公司不会也不愿意到边远、落后、贫穷的地区去投资、建设和经营,因为这些地区往往是地区广阔,人口比较稀少,经济相对落后,业务量比较小,建设和运营成本大,经营利润低,甚至是亏损的。但是它可以凭借网络间的互联互通,利用其他电信公司特别是承担普遍服务的公司在这些地区所建设的网络来开展业务。在市场经济的条件下,这样做是不公平的。此外我国目前处于电信行业有条件开放的初始阶段,电信的价格是国家管制,对于各个公司采取倾斜式、指令式的,也就是说,为了促进新的、实力相对较弱的公司发展,其电信资费用行政规定的方式确定较低的价格,以刺激这些公司用优惠的价格吸引用户,鼓励其发展。这样就会形成承担普遍服务的电信公司需要比较大的投入,运营成本相对比较高,但是国家规定的资费又缺乏竞争力,而新兴的电信公司不必在那些地区投资建设,但是可以利用其他公司的建设成果,借助互联互通的政策开展业务,并且还可以利用价格上的倾斜来进行竞争。这样做就不符合市场经济的规律了。

  记者:互联互通一直是电信行业的一个大难题,企业、政府都十分重视,可是为什么一直没有得到彻底解决,问题的根源何在?是否正如人们所说的,网间结算不够合理、不明晰?

  张顺颐:网间结算不够合理,是阻碍互联互通的一个原因,因为网间结算的价格不合理,当然会影响互联互通的积极性。但是我国各个电信运营公司之间的实力和市场份额比较悬殊,各电信运营公司的社会地位和行政上的价格倾斜,也是重要的原因。比如承担普遍服务的运营公司如果得不到普遍服务基金的支持,对于互联互通这方面的积极性就不会高。因为现在已经是市场经济,不能也不应该要求处于同一市场中互相竞争的公司为竞争对手也提供普遍服务。再比如继续实行价格倾斜政策,就形成大公司去建设网络,受到倾斜的公司利用较低的资费去争取用户和市场,这也会影响承担普遍服务的大公司在互联互通上的积极性。

  所以,我认为,互联互通目前还存在不少问题,主要反映我国在电信运营行业上的市场竞争的规则还不完善,经济规律的政策制定和行业管理落后于电信业务和服务的发展。

  刘红媛:互联管制中不存在一种最佳办法可以一劳永逸的一次性地彻底解决问题。因为互联是动态发展的,随着新企业、新业务的介入,互联模式和出现的问题会越来越多。因此,互联管制也是动态变化的。对于发达国家、发展中国家、竞争程度不同的市场,管制政策会随外界环境的不同而有所不同。一个科学合理的管制原则和框架是可能的,但是具体细节要随着问题的出现有针对性地解决(例如,3G业务与PSTN的互联无法在现阶段考虑成熟,因为没有实际应用)。

  互联中一直不断出现问题的根源是互联中各方对利益的分配无法达成一致,这也是可以理解的。因为利益分配中谁都想得到的更多,付出的更少。很难达到买卖双方都满意。关键是管制政策要在有利于实现管制目的的前提下,争取在互联各方中找到最佳的平衡。

  互联问题中结算价格确实是焦点,它关系到企业的成本和收入。我国的结算价以政令的形式硬性规定,企业必须遵照执行。

  记者:有人说,互联互通是培养竞争对手,而不是培养合作伙伴。对此,您有什么看法?如今的市场竞争是有效竞争,制定什么样的网间结算标准,才能保护电信业务经营者之间公平、公正、有效竞争?

  张顺颐:互联互通并不完全是培养竞争对手。可以说,互联互通对于任何一家电信公司都是需要的,因为任何一家电信公司都需要为本公司的用户与其他公司用户的通信提供方便。可以说,没有一个电信公司可以百分之百地占有全部用户,否则就不需要另外的电信公司,也就不需要互联互通了。因此,即使是在市场上占据绝大多数份额的电信公司,为了给自己公司的客户提供更好的服务,也需要与其他的电信公司互联互通,根据礼尚往来和往来平等的原则,每家电信公司都应该做好与其他电信公司互联互通的工作,不存在什么培养竞争对手的问题。

  制定网间结算标准,保护电信运营公司之间的利益的分配比较公平,公正,可以促进互联互通的发展。因为网间的互联互通是制约我国电信企业公平竞争的一个重要原因,而网间互联的结算标准又是影响网间互联互通的重要因素。但是网间结算由于牵涉到各个电信公司的经济利益,历来分歧较大,矛盾较多,要做到完全的公平是很难的,实际上也是不可能的。只能是大体上公平,各个电信运营公司都能够接受的。而且还要结合电信技术和业务种类、形式的发展不断去修改和调整。据说信息产业部近日出台了中国移动租用中国电信用于网间互联电路的资费标准,目前正在抓紧制订中国电信与其他电信运营公司之间网间互联电路的资费标准。但是,电信公司之间的网间结算和网间互联的资费结算问题,本来是市场经济环境下电信公司之间的业务互相支持、竞争互相制约、经济利益分配等问题,完全由信息产业部来协调、出台有关具体的结算标准,相信信息产业部这个“婆婆”在完成这项工作时的难度一定很大。

  为了适应互联互通的需要,还应该建立电信业务的普遍服务基金,以补偿承担普遍服务义务的电信公司的付出,保护电信业务经营者之间公平、公正、有效的竞争。如果目前在建立互联互通基金上还有困难,可以在政策上给以承担普遍服务的电信公司一定的倾斜,以作补偿。这种倾斜和补偿可以是经济上的,也可以是经营政策上的。

  保护电信公司之间的公平、公正、有效的竞争,不是依靠互联互通,也不是制定什么样的网间结算标准。我认为最重要和最根本的,应该是有限制、有计划、有条件,在国家和政府的控制下,逐步开放电信市场,整合现有的电信公司,形成规模和实力比较接近的有一定数量的电信运营业者,才能真正做到“公平竞争”。

  刘红媛:互联发展初期,通常简单地认为互联是服务于竞争对手,但是随着市场的发展,业界的观念已经逐步转变,越来越多的人认为互联其实也是一种合作,最理想的结果是能够实现双赢。

  我并不认为目前的电信竞争达到了有效竞争,有效竞争是我们(乃至发达国家)追求的目标,但还没有达到,真正有效的竞争下,管制就没有必要了。

  至于结算标准是各国争论的焦点。公平、合理只是一个口号,是一个相对概念,没有绝对的公平、平等。关键是使结算标准有利于管制目的的实现,有利于行业发展。例如,低收入不发达国家可能更追求电话普及率和网络基础设施的建设,这样就可以适当提高结算价,提高投资回报率,吸引资金进入电信建设。对于普及率很高的发达国家,可能更重视促进竞争,从而减低价格,提高服务质量,相应地就可以将结算标准降低,吸引更多企业进入市场。所以,没有一个统一的标准,要根据行业的现状具体分析。

  记者:信息产业部现已制定了相关网间互联技术规范、技术规定,但是在互联互通过程中,若出现时通时不通的现象,怎么办?

  张顺颐:首先,互联互通是行业的运营规范,各个公司都必须认真执行,从各方面确保。其次,应该制定符合我国实际情况和国情、又适应市场经济规律的“游戏规则”,认真实行国家主管部门(信息产业部、各省通信管理局、物委)、消费者(用户)的管理和监督,也就是说加强法治建设和管理,也是非常重要的。在这一点上,要做到有法可循,有法可依、违法必究、执法必严,相信这个问题并不是很难解决的。前一段时间,我国公布了《电信条例》。今年五月份,吴基传部长又签发了《通信行政处罚程序规定》,说明有关方面的条例、规定和政策在陆续完善。我们还应该加紧电信法的制定。这样做,是为了规范竞争的环境,也是把电信运营行业的竞争纳入法治的轨道,使得竞争更加有序,防止类似时通时不通的现象和其他现象。

  刘红媛:信息产业部规定的很明确:不经信息产业部批准,不得中断互联。有些运营商欠费长达半年一年,多次交涉也不补交,但是债权企业也不敢中断互联,因为影响太大,用户利益受损。而且自从“兰州事件”后,运营商非常重视这个问题,所以,应该说互联互通做的还是不错的。基本业务都可以实现互通,只有一些特殊业务或增值业务的互通有问题,一种可能是管制不要求(现阶段的互联要求仅限于基础话音业务,一些增值业务、智能业务并不要求互通)。另一种情况是技术有问题(如IC卡电话拨外地移动,IC卡不能实现实时计费,所以当用户漫游到当地时,仍收取长话费,为此用户有投诉,因此有些省市开通后又关闭了。可能这就是你所说的时通时不通,有些省则一直不开)。还有一种情况是政府的政策变化,导致原来通的业务不通了(例如IP电话拨打外地移动,用户通过IP运营商的IP电话拨打外地手机用户,可以享受低的价格,因此很受用户欢迎。但是最近信息产业部的一个文件要求IP运营商中断拨打外地移动的路由。这也会造成用户使用上的时通时不通)。所以说,互联中的问题有多重原因,并不是简单的企业不配合,搞破坏。要具体问题具体分析,具体解决。

  此外,对于互联互通来说,互联监管也是至关重要的。一是,在政策制定时就要尽量科学、合理,考虑到尽可能多的情况,要征求企业和学术界的意见,在政策出台时不留或少留漏洞。二是,在政策执行上,加强力度,执法公平,非歧视,违规的处罚要落到实处。否则,企业一再反映而政府无动于衷或是执法无力,只会助长企业为牙还牙,以违规对应违规的做法。不利于行业的长远发展。三是,对于实际工作中发现的政策的漏洞或矛盾之处,要及时解决,否则会使企业在实际操作中产生困惑,对问题各有各的理解,不利于互联的顺利实施。

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