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财政部:投诉受理 强化审查源头促效

http://www.sina.com.cn 2007年01月26日 15:25 政府采购信息网-政府采购信息报

  (本报记者:王丽英) 有人用“及时雨”三个字来形容财政部近日下发的《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》(财库【2007】1号)(以下简称《通知》),理由是“拯救监管部门于投诉处理的‘困境’之中”。这是自2004年9月11日财政部第20号部长令实施两年零四个月以来,财政部国库司首次对政府采购供应商投诉处理工作进行补充性通知,补充的内容主要针对投诉受理审查工作。

  纵观《通知》,短短千字,可将内容总结为四个要点,“强调”、“明确”、“补充”、“细化”。“强调”意识和效率,《通知》要求财政部门对供应商投诉要“高度重视”,并要求“从源头上提高投诉处理的效率”;“明确”不受理时要书面告知;“补充”了投诉书允许修改和涉密事项投诉注意事项;“细化”了不受理的情况和审查工作的细节。借用一位业内专家的话,《通知》的作用可以总结为6个字:“规范”、“保护”、“提效”。

  指导性强 直击薄弱环节

  《政府采购法》实施之后,尤其是财政部第20号部长令实行以来的两年多时间里,受理和处理供应商投诉已成为政府采购监督管理部门应接不暇的工作,财政部门因投诉处理被推上被告席的案例不断出现。一位省级监管部门主管投诉处理的副处长说:“有点疲于应付,有时甚至有点焦头烂额。”

  为什么在投诉处理中一些财政部门最后往往处于被动?为什么一些投诉事项到最后常常“越闹越大”?业内专家认为,《通知》再次强调了投诉处理工作的“重要性”,而细化规则实际上也是强调“依法行政”,这对今后投诉处理的加强有着重要指导性意义,相信在一定程度上会使一些监管部门处理投诉的视角和方式发生变化。

  江西省财政厅政府采购办公室主任曹银发直言:“《通知》出台得很及时,即便我们平日很慎重地严格依照《政府采购供应商投诉处理办法》处理投诉,但因投诉案例的五花八门,感觉《政府采购供应商投诉处理办法》在某些方面需要进一步细化,补充规定非常必要,也是我们一直期望的。”

  “投诉太频繁,有些完全可以不予受理。《通知》着重强调了投诉受理审查环节的有关事项,诸多指导性的规定使监管部门在审查时能有的放矢,也使下一步的投诉处理工作的开展相对容易点。”宁夏回族自治区财政厅政府采购管理处处长孟虎说。

  针对性强 围绕受理审查

  从内容上看,《通知》是在重申并强调财政部第20号部长令某些条款的基础上,补充了一些新的规定,尤其是针对投诉“受理”。

  比如,财政部第20号部长令第十一条明确规定“财政部门收到投诉书后,应当在5个工作日内进行审查”,此次《通知》中再次重申“应当在5个工作日内完成审查工作”。“书面告知投诉人不予受理”是第20号部长令明确的,此次再次重点重申“不予受理的投诉要书面告知”。“这种重申很有必要。”孟虎说,“5个工作日内没审查,也不告诉供应商情况,或者不予受理不是书面通知,而是口头随意告知,这些细节没做对而当被告的案子不是没有。”

  此次《通知》,对20号部长令最大的补充要算规定了“投诉书允许修改”之规定。“这充分保护和尊重了供应商的救济权利。”业内专家认为。但这种“保护”是有时间和条件限制的,《通知》均一一作了说明。此外,采购人应当成为被投诉人而没有成为被投诉人的,财政部门应当要求投诉人追加,这也属于修改内容之一。从两年多的投诉情况分析,投诉采购人的案例少之又少,一位基层监管人员认为:这条规定意味着采购人会不会成为被投诉人,将不再由投诉人决定,而是由事实来决定。

  某政府采购专家认为,投诉处理工作要想处理得好,重要前提之一就是投诉的受理审查工作要规范。也就是说,如果政府采购监管部门在投诉处理最初的“审查”环节就很慎重,使每一例被正式受理的投诉都是有效投诉,可以大大提高投诉处理的效率。

  见成效快 拒绝无效投诉

  “依法行政”既是保护政府采购各方当事人的合法权益,事实上更是在保护监管部门自身。“依法行政”意味着该做的要做到位,不该做的不做。一些监管部门在投诉问题上谨小慎微,该说“不”时不敢说,最终疲于应付,缺乏“依法行政”的自信。

  此次《通知》,列明了“不予受理”的情况,更为明确地告诉监管部门在什么情况下可以对投诉说“不”。而事实上,这些情况的列明并没有超出财政部20号部长令的范围,只是20号令没有归纳在一起而已。《通知》有所增加的是修改逾期的,将不予受理。

  浙江省财政厅政府采购管理处副处长陈志仁的解读是:“《通知》很有意义,尤其是将供应商、财政部门等当事人的责任划分得更明确。什么投诉可以不受理、怎样受理都有规定。如果财政部门能按照这些规定开展投诉受理审查工作,可避免卷入无效投诉的漩涡,避免自身被供应商投诉套牢,甚至成为无辜的被告。”

  有了《通知》,再结合财政部第20号部长令,监管部门就不会因一些正当的不受理行为被扣上“不作为”的帽子。而不少供应商也感言,《通知》也给了他们更多通过合理渠道维护自身合法权益的信心。

  投诉受理 五招规范意义大

  《通知》解读

  嘉宾:

  江西省财政厅政府采购办公室主任曹银发

  宁夏回族自治区财政厅政府采购管理处处长孟虎

  山西省财政厅政府采购管理处副处长刘国宏

  浙江省财政厅政府采购管理处副处长陈志仁

  上海某政府采购法律专家W

  北京某政府采购法律专家S

  审查意识要提高

  内容概要:“各级财政部门在面对供应商投诉时要有一个正确的态度,高度重视投诉。不能没有缘由地随意拒绝供应商投诉,同时也要正确引导供应商规范投诉,充分认识加强供应商投诉受理审查工作的重要性,从办理受理审查这个源头环节开始,就以一种认真的态度对待供应商投诉。”这是《通知》第一条的应有之义。

  解读:

  把供应商投诉受理审查工作单列出来进行规定,审查工作的重要性可见一斑。

  孟虎:受理审查环节很重要,这个环节的工作如能做好,财政部门接下来的投诉处理工作可以开展得更顺利,在一定程度上可大大提高处理投诉的工作效率。

  S专家:此条规定重在强调各级财政部门要认真对待供应商投诉,尤其是要重视供应商投诉的受理审查工作,提高这方面的意识,绝对不能在受理审查环节掉以轻心。

  不受理须书面告知

  内容概要:供应商投诉频发,财政部门处理投诉不能“照单全收”,有的投诉完全可以不予受理。《通知》就详细列出了不予受理投诉的5种情形。比如,投诉人不是参加投诉项目政府采购活动的当事人,或者被投诉人为采购人或采购代理机构之外的当事人等。同时也在强调财政部门如果认定投诉为无效投诉,决定不予受理时,必须及时书面告知投诉人,并将其理由说清楚。

  解读:

  1.不予受理投诉有5个前提条件。

  在投诉受理审查过程中,财政部门是受理还是不受理,都有一定的依据。《通知》明确了不予受理的5种情形,是财政部门做出不予受理决定的“佐证”。其实,不予受理的情形“分散”在《政府采购供应商投诉处理办法》中,《通知》将其集中起来重申,使这“5种”情形更引人注目。那么,为什么格外强调这5种情形?有什么意义呢?

  刘国宏:强调投诉是要针对相关当事人的投诉,且必须事先经过质疑程序,没有超过投诉有效期,采取实名制,这也是我们平日投诉处理工作中遇到的,有的投诉该不该受理让人拿不准。这个“标准”的设置,使我们今后处理投诉时有了明确的参照。

  孟虎:财政部门对匿名信等类的投诉可以名正言顺地不受理,减少了投诉处理中的压力,使监管人员不再被诸多无效投诉困扰。

  W专家:财政部门对哪些投诉可以不予受理更有把握,可操作性强。

  2.强调要书面告知

  财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。《通知》又对此进行重申。

  曹银发:虽然《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条(三)中已提到:书面告知投诉人不予受理,并应当说明理由。但《通知》中对此进行再强调,非常有必要。因为供应商提起投诉就盼望着能有回复。政府采购监管部门到底能否受理,如果有个书面告知,也是给供应商一个交待,是一种负责任的工作态度。

  孟虎:针对不予受理的投诉,财政部门及时书面告知供应商,是对供应商负责,也是对自身负责。如果财政部门做了不予受理的决定,却没有书面告知投诉人,那就是财政部门“不作为”,很容易成为被告。

  W专家:书面告知供应商不予受理,可以避免供应商投诉不了了之的情况出现,相应地也可以避免供应商对监管部门的态度不满意,导致再行政复议。

  投诉书修改有期限

  内容概要:有的供应商可能对政府采购投诉的相关事项不是很了解,在投诉时难免出现“材料不全”的现象;或者财政部门在投诉审查中,发现采购人也应该是被投诉人,但投诉人却单单投诉政府采购代理机构……面对类似的情况,财政部门怎么办?是受理还是不受理?受理的话下一步该怎么做?《通知》提到:投诉书允许修改但要限定期限。

  解读:

  1. 前提

  投诉书可以修改,但是不能乱修改,有一定的前提。

  陈志仁:《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条(一)提到:投诉书内容不符合规定的,告知投诉人修改后重新投诉。《通知》则分别明确了什么情况下,财政部门应当要求投诉人修改投诉书,规定更有指向性。

  2、期限

  《政府采购供应商投诉处理办法》虽提到供应商修改投诉书后重新投诉,但是没有提到修改的期限,这就导致操作中不好把握。

  曹银发:限定期限修改投诉书重新投诉,逾期不予受理,这是《通知》的一个亮点,有很强的指导性,也是实际工作中遇到的问题。

  3.争议

  《通知》规定监管部门应当及时告知投诉人限期补充或修改后重新投诉,逾期不予受理。但是在“期限如何定”上出现了争议。

  因为《政府采购供应商投诉处理办法》第七条提到:供应商可以在质疑答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。那么,如果供应商在质疑答复期满后的第14个工作日投诉,监管部门在审查过程中发现投诉书需要修改重新投诉,修改投诉书的期限应该怎么定?是让投诉人在一天之内修改完毕重新投诉,还是可以给投诉人3天、4天或者更长的时间修改?如果给3天时间修改重新投诉,明显超过了之前提到的“15个工作日内”,那么,这还算不算在投诉的有效期内投诉?事实上,如果只给投诉人1天时间修改投诉书重新进行投诉,又太短,实际工作中也不可能。那么,究竟该如何看待这个期限呢?

  陈志仁:我个人认为,“质疑答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉”只是说明供应商投诉不能超过这个有效期。但是投诉书是允许修改补充的,有一个补正的时间,所以可以再限定时间让投诉人修改,这个修改期限已与之前的投诉有效期“15个工作日”没有关系了。也就是说,财政部门受理投诉的具体时间可以顺延到供应商修改投诉书后重新投诉的时间,投诉答复期也可以相应地顺延。

  W专家:财政部门可以结合实际情况自由限定修改期限。原则上供应商应该在质疑答复期满后的15个工作日内投诉,哪怕供应商就在第15个工作日内投诉,也算没有逾期投诉。财政部门在收到投诉书后,应当在5个工作日内审查。而限定时间让供应商修改投诉书,这是财政部门在投诉受理审查之后的事情,与之前的“15个工作日”无关。

  4.追加被投诉人

  “将采购人追加为被投诉人,并限期修改投诉书重新投诉,逾期不予受理”。这条新规定触动了不少人的神经。认定投诉事项是否与采购人有关的工作由财政部门来做,那么怎样判断投诉事项与采购人行为有关?追加采购人为被投诉人有什么意义?会产生怎样的影响?这都是大家关注的问题。

  曹银发:追加采购人为被投诉人,可减轻财政部门处理投诉的压力。代理机构是受采购人的委托组织采购,其行为有时是受采购人左右不得已而为。如果财政部门处理投诉时做出废标的处理决定,“板子”常常打在代理机构身上,采购代理机构很委屈。另外,这条规定对采购人也是种威慑,促使采购人行为更规范,不然也难逃其责。

  陈志仁:判定投诉事项与采购人有关系只能从标书上来考虑。也就是说,如果采购人坚持要在编制标书时带有倾向性,且不听政府采购代理机构的劝阻,导致标书最终有排他性的印记,影响政府采购结果的公平,这种情况下,投诉人仅仅投诉采购代理机构明显不妥,需要追加采购人为被投诉人。

  S专家:根据实际情况追加采购人为被投诉人这条规定很有必要。因为在实际工作中,可能有的供应商为了占有更多的政府采购市场份额,不敢得罪采购人,所以即便是因为采购人的违法行为造成了采购结果的不公平,损害了自身的合法权益,供应商也不会投诉采购人,而是简单地把矛头指向了政府采购代理机构,理由就是采购代理机构是政府采购活动的组织者,这对政府采购代理机构来说很不公平。

  从另一个层面讲,采购人和政府采购代理机构是委托和被委托的关系。如果供应商投诉的诱因是在委托事项之外,也就是说是采购人单方面出现了不规范,与政府采购代理机构的行为一点关系都没有,这种情况下,被投诉人更应该是采购人。供应商投诉时不能乱投诉,必须有所指向,是谁在采购中不规范,就投诉谁,而不是不分青红皂白地随意投诉。所以,这点规定对规范供应商的投诉行为有一定的积极意义。

  5.质疑

  供应商投诉时可以有几项投诉事项,但是这个投诉事项并非想怎么设定就怎么设定,而是有一定前提,也就是说必须是经过质疑的事项。

  陈志仁:供应商的投诉事项必须与事先的质疑事项一致,不能超出原有的质疑事项。否则,超出质疑事项的,就为无效投诉事项。但是,针对在质疑有效期内的未质疑事项,供应商应该先去质疑,如果对质疑答复不满,便可以在投诉有效期内针对该事项继续投诉。这样规定很合理,从细节上进一步强调要投诉必须先质疑,“质疑”是通往“投诉”的必不可少的一个环节。

  涉密事项投诉人举证

  内容概要:财政部门在投诉受理审查期间,有时可能会发现投诉人的某个投诉事项属于有关法律、法规和规章规定处于保密阶段的事项,这种情况下该怎么办?《通知》提到,财政部门应当要求投诉人提供信息来源或有效证据,否则,应当认定为无效投诉事项。

  解读:

  何谓涉密事项?如果财政部门认定是涉密事项,投诉人需要提供的信息来源或有效证据又是什么?

  陈志仁:国家安全部门的一些数据可能是保密数据。财政部门在受理审查时,发现供应商投诉的事项涉及到这些保密数据,但财政部门不能擅自公开这些数据。在这种情况下,就要求投诉人提供消息的来源,从哪儿听来的这些消息?是道听途说?还是安全部门提供出来的?其实这也是财政部门的一种自我保护措施。

  孟虎:此条规定可以这样理解,比如,A供应商投诉代理机构,但是财政部门在审查过程中,认定其投诉事项涉及到B供应商的商业秘密,需要A对其投诉事项进行补充说明。

  刘国宏:采购结果出来之前是保密的,就是涉密事项。但A供应商在中标结果确定之前就通过某评委知道自己排名第一,当选排名第二的供应商为中标供应商时,A供应商就以“自己排名第一,为何没有成为中标供应商?”为理由进行投诉。这个时候,财政部门就需要采购人提供依据,在采购结果没有公开的情况下,采购人怎么知道自己是第一?如果拿不出证据,财政部门就可以不受理这样的投诉。

  W专家:涉密事项可能是专家的评审意见或者其他供应商的商业秘密。投诉人认为没有涉及其他供应商的商业秘密,但是财政部门认定涉及了,这种情况下,投诉人就需要拿出证据证明财政部门认定的“商业秘密”不是商业秘密。其实,这个涉密证据问题只能在双方对涉密认知不一致的情况下谈。另外,在财政部门认定投诉事项涉密时,又让投诉人举证有点困难。

  严格审查期限

  内容概要:《通知》重申了财政部门审查投诉的工作时限和方式,即要求财政部门收到供应商投诉后,应当在5个工作日内完成审查工作,并且一定要采取书面形式,相关的手续不能少。

  解读:

  对投诉受理审查程序进一步强调,有其积极意义。

  陈志仁:财政部门在投诉受理审查时,必须在规定的时间内完成审查工作,负起一定的责任,不能拖沓。采取书面形式办理,可以分清责任,避免在审查环节出现问题。严格按程序走,也可以减轻财政部门处理投诉的压力。

  曹银发:及时审查,并且严格按照书面形式进行,认真办理签收手续,对提高投诉处理效率和规范投诉受理工作都有好处。

  建议1 《通知》强调投诉受理审查工作的重要性,也规定了不予受理的情况要书面告知。如果能再将供应商投诉时须提供的详细文字材料一一明确细化,就更完整了。

  建议2 财政部门不阻碍供应商投诉,同时应该指导供应商用一种正确的方式投诉。但供应商恶意投诉需承担什么法律责任和经济责任,《通知》可以重申一下,告诫供应商不能轻率投诉。

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