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政府采购信息报:政府采购与国家经济安全


http://www.sina.com.cn 2006年12月14日 13:43 政府采购信息网-政府采购信息报

  对于大国来说,政府采购实际上可以在某些产业、产品领域起到推动技术标准、制定竞争规则的作用,甚至对产业、企业的发展起到决定性作用

  发达国家政府支出在GDP中占有较高份额,而对于发展中国家,尤其是行政权力对经济运行产生较大影响甚至由政府在很大程度上推动经济运行的发展中国家来说,政府支出也占有很高的比重。因此,政府采购这一公共政策不仅成为节约政府支出、增加政府支出透明度
、改善政府运行效率的途径,也成为对经济发展与运行施加影响的政府重要政策手段。这一重要政策手段,在对经济发展与运行施加影响的同时,也可以作为维护国家经济安全的有力手段予以运用。本文对此进行扼要的探讨。

  定义国家经济安全与产业安全

  当前,存在着对“国家经济安全”、“产业安全”比较含混的、泛化的运用。这一现象的出现,原因有三:一是计划经济体制下,企业几乎完全是国有企业,政府是企业所有者和家长,因此人们缺乏真正的公共利益观念,往往容易把一般企业利益等同于国家利益;二是在改革开放进程日益深化的今天,企业和产业的利益觉醒,有关利益集团认识到只有把问题上升到与国家利益有关的公共利益范畴,才能合法、合理地得到政府保护与支持;三是随着我国改革开放不断加速,我国经济日益融入世界经济体系,国家利益、经济利益的存在形态、获得方式与途径以及维护国家利益、经济利益的手段发生了巨大变化。国家利益、国家经济利益的辨别与维护,从理论和技术角度出现了许多新问题,有些问题在今天还没有比较统一的认识。

  国家经济安全

  笔者认为,国家经济安全相对应的是国家经济利益。能够提到国家经济安全层面来认识,并由政府制定公共政策,甚至采取强硬手段予以支持的,只能是国家经济利益体系中的重大国家经济利益。这些重大经济利益关系到整个国家、全体民众的生存与发展甚至关系国家兴衰。只有关系整个国家、全体民众的生存与发展甚至关系国家兴衰的重大经济利益受到侵袭、破坏时,才能做出“已经危及国家经济安全”的判断。

  通过严格限制“国家经济安全”的内涵与外延,可以在理论、政策层面清楚地界定何为“国家经济安全”,抑制经济安全问题过于泛化的现状。国家经济利益的客观存在,是研究国家经济安全,制定国家经济安全战略的基础,也是使经济问题上升到国家公共政策层面、成为政府和国家领导人在政治层面考虑的问题的基础。

  产业安全

  产业安全是国家经济安全的核心,产业安全是国家经济安全的重要体现,国家经济安全战略与政策要以产业安全为具体出发点和着力点。关注与管理产业安全是政府对经济管理的重要内容之一。通过对国家经济安全予以准确定义,我们可以进一步推出产业安全的定义。

  产业安全是指:在对我国国民经济发展起着巨大推动作用,维持国家生存、人民正常生活所必须,对维护国家安全密切相关的战略性产业、战略性企业、战略性产品领域中,保持国家、民族资本的主导权;促进有关产业国际竞争力的提高;通过培育和支持关系整个国家经济发展的战略产业,维护与获得我国经济发展长久发展的能力。明确产业安全的概念,可以使政府从维护国家经济安全角度出发采取的战略行为与从维护市场经济秩序角度出发采取的市场调控行为从理论上,政策上有所区别。

  主导权表现为:本国资本对战略性产业的控制力;对重要战略性产品的控制力;政府对战略性产业内部重要企业重大投资和发展方向的控制力;对先进技术的掌握。

  判断产业与国家安全的标准

  判断产业与国家安全的标准既要考虑产业自身的技术经济特征、作用,也要考虑该产业发展所可能带来的外部效应。综合起来,考虑产业安全主要有如下标准:是否与国家安全密切相关;是否与人民生活的最基本需要密切相关;产业的技术层次;产业关联度(对其他产业的波及效果,对就业的带动,对经济增长的推动作用等);生态环境因素(有些产业虽然在国民经济中不占有重要地位,但是对生态环境影响巨大,例如造纸产业,因此也要在判断产业安全时予以重视);是否具有自然垄断产业的特征;是否是重要的战略资源等。

  从对国家经济安全与产业安全的定义与说明,我们可以进一步思考政府采购政策对维护国家经济安全、产业安全的重要意义与作用。

  对经济安全的意义与作用

  意义

  首先,通过政府采购政策可以体现政府维护国家经济安全的战略意图与指向,体现了政府维护国家经济安全的责任与义务。其次,政府采购政策对于维护国家经济安全起到支撑与引导作用,通过政府的示范作用,可以在相当程度上影响一般社会、私人需求与购买行为,从而对维护国家经济安全产生积极影响。再其次,政府采购政策是政府国家经济安全战略与政策的具体实施途径与手段。最后,政府采购政策不是一般地对国家经济利益予以维护,而是对国家核心经济利益予以重点维护。

  由于政府采购政策作为一般公共政策承担着许多其他的功能,因此运用其对国家经济安全产生影响,要与其他功能相协调。例如,政府采购一般要强调通过竞争,使政府采购品获得较低的价格,效率优先。但是,由于要对民族工业进行保护,就不能不相对限制采购范围,安全优先,这样又会在某种程度上丧失市场效率。因此,从国家经济安全、产业安全角度考虑政府采购政策,就要在与国家经济安全、产业安全紧密相关的产业范围内,对有关企业的产品予以考虑,而对一般性产品则要以市场效率为主要考虑。并非所有产业都值得通过政府从经济安全、产业安全角度出发,通过采购政策予以支持和保护。

  作用

  首先,国家经济安全是国家安全的重要组成部分,也依托于国家安全予以保证。在与国家安全密切相关的领域,毫无疑义要通过政府采购予以保证。例如,军事装备,或者与国家安全密切相关的其他装备。

  其次,政府采购对于维护政府正常运行的技术体系、基础设施体系,起着重要作用。例如,政府的通讯系统,决不可以依赖于安全无保证的外国厂商供应的产品。通过政府采购,可以使本国厂家获得较大的生存空间,从而保证我国政府的技术体系、基础设施体系的可持续正常运行。

  再其次,政府可以通过持续地根据国内、国际有关产业发展状况,在采购政策中体现可持续发展,节约

能源、资源等战略意图,从而在战略上引导经济发展与产业发展,在宏观经济层面加强国家经济安全。

  再其次,政府可以通过政府采购政策,为国内产业、企业提供足够的市场空间,逐步培育有关产业、企业的市场竞争能力,尤其是培养战略性产业和对国民经济具有举足轻重地位的企业,从而从整体上增强我国经济抵御外部冲击的能力,提高国际竞争力。

  最后,政府可以通过政府采购政策逐步提高有关产业、企业产品的技术水平,逐步建立具有中国特色的技术、装备体系,从而为民族工业提供稳定的发展与获利轨道。对于大国来说,政府采购实际上可以在某些产业、产品领域起到推动技术标准,制定竞争规则的作用,甚至对产业、企业的发展起到决定性作用。

  维护国家经济安全的具体途径

  当前,根据我国工业发展的具体状况,我国国家经济安全的需要,在通过政府采购维护国家经济安全方面可以通过如下具体途径:

  首先,在关系国家安全或者与国家安全密切相关的领域,必须实施政府采购。具体地说,就是军事装备及其他政府维护国家安全领域的装备,尽量通过政府采购民族企业的产品。连带而及的是,与国家安全密切相关的某些领域也必须实施政府采购。

  其次,政府及整个国家政治、社会、经济运行所依赖的技术体系、基础设施所需要的技术、装备,主要通过政府采购民族企业的产品予以保证。例如,关键的通讯设备;电力设备;航空导航装置等等。

  再次,政府大规模采购中,涉及技术含量比较高,在国际产业分工中产业层次比较高,对我国经济发展影响比较大的产业产品,主要应该采购本土企业的产品。例如,在政府机构大量采购的汽车、电子办公设备时,就要考虑多采购民族企业的产品。

  最后,在政府推动的大规模工程中,要尽量采购国产化程度比较高的本土企业生产的机械及成套设备。通过对终端产品平台国产化的支持,带动关键零部件、关键原材料、关键技术的发展。

  外部采购与发展本国能力结合

  首先,通过政府采购推动我国经济的发展,促进我国战略性产业、战略性企业的发展,并不等于建立封闭的产业体系,而是要通过政府采购,支持我国在对国民经济发展起着巨大推动作用,维持国家生存、人民正常生活所必须的,与维护国家安全密切相关的战略性产业、战略性企业、战略性产品领域中,保持国家、民族资本的主导权;促进有关产业国际竞争力的提高;通过培育和支持关系整个国家经济发展的战略产业,维护与获得我国经济长久发展的能力。在战略性产业、战略性企业能够提供产品的领域中,在保证技术与产品稳定的前提下从国内企业采购;国家安全、国家经济安全能够基本得到保证的前提下,并不排除政府适当采购其他企业的产品。在当今世界,大多数产业、产品的生产体系都是建立在开放的环境中,建立在全球、区域分工的基础上的,为安全过度追求本土化或者民族化,反而可能因噎废食,导致不安全。

  其次,我国在世界产业分工中,还处于比较低的层次,我国的战略性产业在许多领域水平并不高,有许多战略性产品难以保证用户需要,因此为了及时满足政府施政和保证国家安全的需要,还是要进行外部采购,甚至全球采购。

  再次,在不得不进行外部采购时,要认识到提高本国战略性产业的供应能力是解决问题的根本途径,把外部采购与发展本国能力结合起来,采取技贸结合的政策,增加我国战略性产业的能力,提高技术水平。

  最后,在制定政府采购政策时,要区分本土企业与民族企业。本土企业包括了外国企业在我国投资设立的独资及合资企业;民族企业则是以民族资本设立的企业。在政府从经济安全角度考虑政府采购时,由我国企业控股、掌握关键技术和

知识产权的合资企业的产品,除直接与国家安全密切相关的领域外,应当得到与民族企业产品同样的待遇。(作者:赵英 系中国社会科学院工业经济研究所研究员)

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