王砾瑟：印度的普遍服务为什么被推崇

　　文/王砾瑟

　　在采用电信普遍服务基金方面，印度堪称楷模而备受我国推崇。这不仅因为印度取得阶段性的成功，还因为印度与我国的人口基数、经济发展水平以及城乡人口结构相当。印度推行普遍服务方面到底有哪些值得探讨的地方?记者与对印度电信有资深研究的原信息产业部电信研究院情报所教授、现任政策所副总工周光斌先生进行了沟通。

　　制度完善的关键点

　　记者:印度的普遍服务制度是逐步发展起来的。能否详细介绍印度建立普遍服务制度的几个关键点?

　　周光斌:主要有三个关键事件:一是1994年普遍服务写入政策文件，二是1999年颁布新国家电信政策，三是2002年建立普遍服务基金。

　　作为电话普及率较低的发展中国家，印度早在20世纪70年代就把提供公用电话作为普遍服务的政策目标。90年代后，印度电信市场发生了很大变化，1994、1999年的国家电信政策对普遍服务分别进行了调整。这里有一些资料，表明随后印度政府为推行普遍服务所进行的一系列举措。

　　1994年，印度的第一项国家电信政策(NTP1994)首次将普遍服务写入政策文件，这是第一个关键事件。当时电信普遍服务被定义为——以支付得起的、合理的价格向所有公民提供特定的基础电信业务，核心是在可触及范围内向全体公民提供电信设施。1994恰好是印度开始电信改革，实现电信市场自由化的开始期。当时实现普遍服务的措施是——电信管理部门在给私有运营商的许可证中附加强制性准入条件:建网过程中必须在农村地区铺设一定数量的电话线路。但是这一措施并没有取得预期的效果。因为农村地区建网成本高，而收入微薄，很多运营商出于对自身利益的考虑，他们宁愿按照规定的条例向政府缴纳罚款也不愿耗费大量资金在农村地区普及电话。政府也逐渐认识到这种改革行不通，于是取消了这个对私有运营商附加的条件。第二个关键事件是1999年，印度颁布了新国家电信政策(NTP1999)。NTP1999提出了促进电信市场开放竞争的一系列措施，同时强调了普遍服务义务和普遍服务目标。NTP1999认为，根据国情和经验，提供公用电话设施的接入对印度是一个可行的选择。

　　记者:是什么情况最终促使普遍服务基金的最终确立?

　　周光斌:为了更好地推进普遍服务，印度电信主管部门再三研究之后，确认建立普遍服务基金是一条行之有效的途径。

　　截至2004年3月31日，印度522263个乡村(该国总共607491个乡村，85.97%)已有电话服务，其中509491乡村是BSNL公司提供电话服务。实现了2000年因特网接入全部地区总部的目标;实现2002年城市/农村地区按需装电话的目标。没有实现2002年有20万人口的所有城镇都有高速数据和多媒体业务之目标。整个电话普及率大大超过NTP99所定的目标，但农村电信增长方面明显存在欠缺之处。因此，2002年4月1日印度建立了电信普遍服务基金(USF)，除ISP外，所有运营商将其调整后毛收入(AGR)的5%提出，直接上缴国库，然后财政部将资金拨付给普遍服务基金管理部进行管理和使用。

　　记者:除普遍服务基金外，印度还推行了哪些辅助制度?

　　周光斌:此外还有接入亏损补偿制度，即接入亏损费。主要通过移动、国际长途和本地环路的接入费上附加收费的方式来弥补固定线路(包括农村和城市)定价亏损的部分。ADC的这一收费每年在5340万卢比左右。随着印度通信业的发展，特别是移动通信的发展和长途资费的下降，目前ADC的收费在逐步降低，已经从占行业总收入的30%下降到10%的水平。管制机构TRAI认为，普遍服务基金和ADC是此消彼长的关系，随着普遍服务基金的扩大，ADC的将逐步降低直至融合到普遍服务基金中。

　　关于引入良性竞争

　　记者:您认为在印度推行普遍服务方面有哪点值得探讨的经验?

　　周光斌:首先应该是在普遍服务制度中引入竞争，其次在乡村使用新技术，第三作为农业大国的成功这三点都值得探讨。

　　由于印度的电信主管部门较早的引入了竞争机制，使国有电信运营商与私有运营商能够良性竞争。在新制度框架下，印度政府并没有强制性指定哪家运营商必须提供普遍服务，也没有指定将普遍服务基金给予哪家，而是实行“谁服务、谁使用”的办法。目前印度全国范围内的5亿美元电信基金就如同政府采购，让各家运营商公开竞争，购买这一公共服务，谁服务得多，谁获得的基金就多;而运营商则借助在全国的电信服务网络中明确自己该上交的那部分“垄断租金”。

　　为更好促进普遍服务的开展，印度政府降低了市场“准入门槛”，他们认为，运营商在普遍服务中使用什么样的技术也是不应该受到限制的。印度电信监管部门采取的是技术中立政策，允许运营商在提供服务时自主选择技术。事实上，无论是监管部门还是政府主管部门，都不做硬性的要求，而由厂商自己选择。目前，印度管制机构TRAI正在考虑引入“统一许可证”的概念，也就是只要申请一个“统一许可证”，运营商就可以经营移动、固定、卫星和固定无线接入等各种电信业务。拥有统一许可证的电信业务经营者被称为“新运营商”，这类运营商不必交纳许可证费，但是被限制在电话普及率不到1%的农村地区运营。其目的在于刺激更多的公司参与农村通信发展。

　　记者:在基金的使用上有哪些细节?

　　周光斌:所有固网运营商、移动运营商和统一接入服务提供商都可以从普遍服务基金中获得资助。DOT的基金管理部通过招标的方式选择普遍服务提供商并决定普遍服务的成本。目前，印度的普遍服务项目招标按照大区进行，全国的普遍服务任务被划分为21个电信地区(基本上与行政区划相同)，每个地区在进行招标之前，基金管理部现进行调查研究(所需的数据由各运营商上报)，根据该地区的自然地理人口特点，基金管理部聘请专家开发工程数学模型找出一个最有效的接入服务模式，然后根据这个模式计算出这个地区需要多少投资，基金管理部在此基础上提出一个招标的最高补贴数额。在招标过程中，基金管理部提出一系列要求，包括计算好的投资计划、建设方案公布，通常一个地区可能有几家运营商参与竞争，为了使这种政策更具透明性，政府是通过竞标的方式来选择报价最低的(这种报价应低于最高补贴数额)运营商为该地区提供接入服务。

　　记者:能否介绍竞标的细节?

　　周光斌:一般来说竞标分两轮进行，如果第一轮有结果就无需进行第二轮，否则就需进行第二轮竞标。就像中国各个省份一样，印度划分为21个行政区域。印度电信牌照的发放并不是在全国范围内统一进行的，对于固网和移动网的牌照发放，是以行政区域为基础的。在某个特定行政区的第一轮竞标中，只有这个区的固定和移动网运营商能参加竞标。如果在第一轮竞标中没有一个竞标者提出的报价低于基准价格，则会进行第二轮招标。在第二轮竞标中，全国的电信运营商都有资格参加。

　　记者:政府衡量普遍服务有哪些标准?

　　印度政府认为，为农村提供电信普遍服务是政府的重要职责，政府把提供普遍服务作为电信服务与电信监管的主要目标之一。其要点是:一是可利用性(available)，无论何时何地，只要有需求，都应该有覆盖全国范围的电话服务。二是可接入性(accessible)，无论用户所处何地理位置，也不管种族、性别、宗教信仰等，他们在价格、服务和质量等各方面都应得到“一视同仁”的国民待遇。三是可购性(affordable)，即电话服务的定价应让大部分的用户能用得起。为了能够提供有效的电信普遍服务，印度以电信法案的形式将上述基本原则列入进去，并予以具体的规定，这也成为国家相对独立的电信监管部门进行电信普遍服务监督的法律依据。

　　印度国家电信管理局每年向国会提交报告，公布普遍服务的基本情况，监督有关部门和运营商实现电信普遍服务。

　　关于乡村使用新技术

　　记者:据说作为一个技术并不领先的国家，印度允许使用先进的技术实行普遍服务。请问政府是怎么考虑的?

　　周光斌:尽管印度建立了比较合理的普遍服务制度，但毕竟经济还不发达，电信基础设施比较薄弱，历史上这一领域欠帐太多。目前农村与城市的数字鸿沟仍然比较大。近年来，农村直达电话线(DEL)增长放缓，而迅猛发展的移动业务则还没有像中国一样普遍扩展到农村市场。

　　印度政府为了尽快缩小这个鸿沟，鼓励运营商采取适合农村通信的技术手段，无线通信就是最好的选择。拉贾斯坦邦的整体电信服务水平落后于其他地区。但是，就是在电信比较落后的拉贾斯坦邦，新技术走进了穷乡村。Shyam公司和其他运营公司已经为该地区提供农村电信服务，已经做到每一个村庄有1-2部公用电话。在拉贾斯坦邦2万个村庄中，目前已经覆盖了一半左右。具体到Shyam公司负责的项目，目前只有100多个村庄没有覆盖，因为那些村庄在沙漠。由于采用CDMA1X技术，有的拉贾斯坦邦乡村的村民可以实现无线上网。通过无线上网，村民同样可以找到远程专家的诊断;网上有公司专门使用本地语言为农民提供的各种软件，包括提供教育、商品信息。在这样的乡村，一个基站可以覆盖30平方公里的服务范围。

　　印度在进一步提升农村地区的公共电话服务的同时，正在力图把这种公共电话设施转变为在农村地区建立一个电信信息中心。

　　关于农业大国的成功

　　记者:作为一个农业大国，印度10亿人口的70%左右分散于60万个村庄中。印度在较低的电信普及率基础上实现了较高的农村电信接入率，有哪些经验?

　　周光斌:主要有三点经验。首先，源于印度在发展城市通信时重视发展农村通信，在政策上印度政府通过降低市场“准入门槛”等措施推动农村的电信普遍服务。其次，印度建立了全国电信普遍服务基金。根据新的印度电信法:除ISP外，所有运营商无论公司营业收入多少，一律征收固定百分比的电信基金。印度的电信普遍服务基金的比例为企业调整后的毛收入的5%。第三，传统电话业务和新业务并行。印度提出的“在农村地区仅仅提供电话服务是不够的”，目前已有运营商在印度农村提供CDMA1X、GPRS甚至无线上网等服务。在印度，各种通信技术各显其能，为立体化推进普遍服务作出贡献。

　　这里有一个故事讲给你听。在印度，农民在每个收成的季度后有一件重要的事情要做:向政府汇报。首先要上缴地契，确定土地所属;说明种了哪些庄稼，产量是多少。按照程序一步一步往上送，这一过程往往需要一个多月的时间。印度的运营商开发了一种叫“电子文件”的业务，把地契或土地的使用情况记录成电子文件，繁琐的日常文书工作因为使用了电子文本大大减轻了负担。

　　后记:据了解，印度政府立志赶上全球信息化的步伐，在发展3G和互联网方面，意在实施跨越式发展。近期印国计划建立一个全国性的互联网交换系统，把所有的互联网服务提供商连接起来，从而降低成本和改善服务质量。总之，印度推行普遍服务的特色可以总结为“农村为本，立志高远。”