姜奇平

　　电子政务投入有多大？

　　我看到四个量级的说法：

　　——十亿量级的说法：“据悉，仅中央政府层面的电子政务建设投资至少10亿元以上”。

　　——百亿量级的说法：“中国各级政府IT设备采购迅猛增长，总金额达到283亿元”。

　　——千亿量级的说法：“未来5年，全国电子政务市场将达2000亿元。”

　　——万亿量级的说法：“各地用于电子政务的预算加起来达上万亿元”。

　　不管这些说法的权威性如何，我们大致可以得到一个判断：电子政务投入巨大。

　　电子政务效益有多大？

　　这个问题很不好回答。

　　有的专家认为，这个问题根本是个错误的问题，政务与商务不同，效益是无法计算的。

　　但建设有效益的信息化，又是一个原则性的问题。不搞清楚效益在哪里，怎么确定建设的方向呢？

　　其实，如果我们对“效益”两字不太咬文嚼字的话，它是什么，大致还是感觉得出来的。

　　例如朱鎔基总理就说过：“要强调利用信息化手段加强政府的有效管理，使政府的各项监管工作更加严密、有效，服务更加便捷、高效，把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府”。仔细琢磨一下，四句话里，每句都带个“效”，都与效益有关。

　　我认为，搞有效益的电子政务，首先要把效益从大帐的角度先算出来，看有哪些；再研究怎么让这些效益同投入相比最大化。

　　电子政务算大帐，有五个方面大的经济效益

　　电子政务的效益是多方面的，罗列每一笔小帐，不是本文的任务；算虚的帐，也不是本文的任务。本文所说的效益，主要是指能算出经济帐的效益，包括自身经济效益和社会经济效益。

　　从算当前大帐的角度，我认为大致可以分成两类，即电子政务的自身效益和它的外部效益；

　　电子政务的自身效益，择其要者，主要是指提高政务效能，包括第一是“效”，即提高政府财政收入能力，第二是“能”，即提高以服务能力为标志的政府竞争力。

　　电子政务的外部效益，主要表现在，第一，它可以带动基础设施建设，第二，可以促进信息技术应用，和第三，可以促进信息产业发展。

　　这五个方面，就是电子政务当前最大的经济效益。

　　电子政务的自身效益：提高效能

　　电子政务的自身效益，是指信息化对政务自身带来的好处，这个好处，主要体现在提高政务效能上，效能是政府工作效益最大化的表现。

　　为什么可以从经济角度研究电子政务的投入产出问题呢？我们知道，制度经济学对政府与企业是不加实质区分的，都视为是与市场相对的分层组织。因此政府与企业一样，也存在投入产出问题。不同在于，政府提供公共物品，企业提供私人物品。政府从经济学角度看，是靠来自社会的税收作为收入，向社会提供公共品作为产出的部门。社会对它的投入是税收，社会从它得到的产出是公共品。

　　从这个意义上说，提高政府效能，实质是政府效益最大化，即以最少的财政收入，提供最多的公共产品。因此它的基本问题，从算帐角度看，必然是公共品的收支比问题。从公共品“收”和“支”的角度看，当前，加强监管的效果在“收”上表现得十分突出，而加强服务的作用将主要表现为“支”。

　　效益之一：监管带来的效益

　　监管，就其本来的目的，并不单纯是为了获得财政收入。但在中国国情条件下，由于社会存在逃避税收义务的现实情况，加强监管的直接结果，变成了增加财政收入。政府具有天然的增加财政收入的动力。信息化与这种天然动力结合，就成了信息化的一大势不可挡之力。说一千，道一万，可能都不管用，一说来钱了，所有人眼睛就直了，干起信息化来，顿时就雄纠纠起来，全然不象搞电子商务时那种怂相。这也算眼下的中国特色罢。

　　高新民老师在方面算过一笔帐：“电子政务所实现的市场监管这方面，我们最成功的，最有效益的，一个是金关、一个是金税。1998年，咱们外汇流失，北京都达到几十个亿。1998年，我们进口顺差大概为430亿元，外汇储备才增加40多个亿，1999年我们进口顺差300多亿，95%都入了帐。这个非常明显。还有一个例子，现在咱们的金税工程，仅仅抓住的是增值税，增值税是纳税的大户。这是财政部部长亲自抓的，建完后，经济效益就出来了，从1997以来，我们每年的净增税收，头年是800亿，后来是1000亿，两三年以后达到了1500亿。用部长的话，三分之一是靠信息系统收进来的。做和没做就是不一样，我相信搞了信息化还是有效益的”。

　　当然，必须看到，通过加强监管，获得更多财政收入，不是免餐的午餐。改变现有利益状态(哪怕是不合理的状态)，特别是“增加”社会对政府的“投入”，是以社会对政府执政能力的更高期待为代价的。所以通过信息化获得这部分收益，不光要高兴，更要看到责任。

　　效益之二：服务带来的效益

　　服务，对于政府的经济含义，是提供公共产品。我们可以把经济调节、社会管理和公共服务，作为政府提供的基本的公共产品。

　　在财政收入既定情况下，提供的公共产品越多、质量越高，表明政府效能越高，越有利于社会稳定。

　　电子政务对于政府效能提高的作用，集中表现在服务能力的提高上。包括管理能力、决策能力、应急处理能力和公共服务能力的提高。

　　例如，北京电子政务平台(eservice.beijing.gov.cn)正式上网运行后，市民们不仅可免去奔波之苦，而且“政府10分钟干了过去一天的活儿”。广州市工商局建成开通企业工商注册和年检并联审批系统，在涉及前置审批的40多个部门中，已有市区两级政府共59个相关审批单位加入了网上综合服务平台，正式开展审批业务。过去一个企业从申请领证到最终领取营业执照，短则2-3个月、长则半年，如今只需要8天就可领取工商营业执照。

　　国外电子政务，主要集中在政府提供公共服务上，意图是非常明显的，就是要把政务效能比，向产出最大化方面调整，以加强政府合法性。在这一背景下，我们不难理解“一站式服务”在国外电子政务中“领导潮流”的原因。

　　中国国情在这方面有重大的不同。主要是政府大多数服务对象目前不在网上，而经常上网能获得服务的，又只是极少数人。政府不可能把资源集中到为少数人服务上。所以，政府网上公共服务努力的最大化，在中国不等于政府公共服务效果的最大化。达到发达国家的治理水平，需要有一个过程。虽然这不排除在北京、上海、深圳等信息化发达城市，率先实现一站式服务。

　　通过电子政务提高政府服务水平，当前在我国，关键是网上为网下服务。因为网下服务占的比重远远超过网上，当然是以总的服务效果最大化论英雄，而不是以上不上网论英雄。比如，网上抓逃，以业务目标看，并不以是网上抓的，还是网下抓的论功嘉奖，文章可能做在网上，但盯的是网下。这与西方的一站式服务都在网上，强调的重点不同。这种中国特色，是必须要讲的。

　　效能比最大化，是政府竞争力的集中体现。在国与国竞争，省与省竞争中，财政收入能力和公共服务能力强，并且二者之比最优化的政府，将最终胜出。

　　从中国国情来看，电子政务自身效益的取得，有一个特点，就是监管的主动权在网上，服务的主动权在网下。因此，电子政务自身效益最大化的关键，是网上监管与网下服务的相互促进。必须认识到网上监管与网下服务结合的战略重要性。不能片面认为电子政务来钱多，就是效益最大化；也不能片面认为网上公共服务才是电子政务的服务，其它不算；还不能因为网上服务时机不成熟，连整个网下服务的技术应用也不做了。

　　电子政务是不是一场大跃进、大冒进，不光要看投入多少，更主要的是看服务跟不跟得上去。

　　电子政务的外部效益：营造环境

　　电子政务的外部效益，在这里，是指在政务之外，对国民经济和社会信息化的促进。用电子电务带动信息化，是这种外部效益的集中体现。它既是国情的要求，又反映了一定的普遍规律。

　　所谓普遍规律，一是指符合财政经济学规律。外部效益，在经济学上是指自身经济效益低而社会经济效益高这种情况。从效益角度看，谁愿意做这种事呢？财政学理论告诉我们，公共部门来做这种事。新经济虽然在改写这条规则，有条件地增加了私人部门和公益部门两个新的主角。但现在看来，主要适用于公共产品和私人产品混合的情况(典型如软件)。新经济的环境，外部性太强，如果都靠电子商务和企业信息化的主体来做，他们非成先烈不可。这是前一阶段信息化的教训之一。不能认为由电子政务来营造公共环境，都是在浪费钱。美国信息高速公路，在发起的时候，实质是电子政务、电子军务，它以后成了企业的公共环境，那是电子政(军)务带来的外部效益。让政府营造环境，不是让政府当冤大头，因为公共环境带来的公共利益，正是政府提供的服务产品，它是财政收入的对应支出，用得其所。

　　二是指符合凯恩斯经济学规律。凯恩斯经济学主要适用于总需求不足的宏观经济。凯恩斯理论的精髓是，在总需求不足时，政府要“创造”需求，不管是发动战争，还是修路造桥，效果都没什么区别。中国和美国当前总需求疲软，正好进入到凯恩斯理论的解释区。美国的选择是打伊拉克来拉动总需求。中国选择电子政务，比去发动战争，从道义上讲要强多了，光从拉动需求角度讲，也是一种值得欢迎的政策选择。IT业普遍不懂宏观经济学，在该讲行业利益的时候不去讲，这是不“讲经济”(套用“讲政治”的说法)的表现，是单纯技术观点。我认为，电子政务，此其时也。

　　我们可以从宏观经济角度算一算帐：

　　效益之三：带动基础设施建设的效益

　　专家认为：在2002年以至未来几年中，路由器、交换机等基础网络设备仍有很大需求，政府机构会进一步加快网络设备的配套和升级工作，以此促进电子政务对政府信息资源的合理利用。此外，随着各级政府机构网络建设规模的不断膨胀，对网络维护和后继服务的需求将逐渐加大，维护与后继服务将成为电子政务建设日常开支的重要方向。

　　当前，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。目前各地的数字城市工程，主要投向首选是信息化基础设施。比如，为了支持数字北京工程的实现，北京市宣布未来5年投资1800亿于基础设施建设，其中300亿用于以电子政务为主的信息化领域，奠定“数字北京”的基础。北京市的具体目标是：力争用两年时间，到2002年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公；在此基础上，再经过3年的时间，到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建公享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。

　　显然，这种带动作用，非DOTCOM们所能比。实践证明，靠企业行为带动基础设施建设，目前走不通。只有政府才能从战略和全局高度，实行资源的宏观配置。

　　效益之四：促进信息技术应用的效益

　　前一阶段电子商务和企业信息化中最头痛的问题，集中在环境建设上。比如支付问题，信用问题，安全认证问题等。电子商务平台建设滞后于企业需求。

　　这些问题，将在电子政务中逐步得到解决。例如广东以应用为主导开展电子政务建设。在承担了中国电子政务应用示范工程试点项目后，广东尝试建设电子政务信息安全公共基础建设，经过一年多的努力，已经初步建成包括数字证书中心和密钥中心等在内的电子政务信息安全系统。“十五”期间，中国电子政务建设的一个主要目标就是形成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台。相信电子商务平台中的许多难题，将依托电子政务得到解决。

　　此外中国电子政务的具体规划中，整合信息资源，建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济数据库，重点推进办公业务资源系统、宏观经济管理、金关、金税、金财、金卡、金审、金盾、社会保障、金农、金水和金质等12个业务系统，将为电子商务和企业信息化，提供信息化的行业环境，有力地促进各行各业应用信息技术。

　　过去，我们一提政府职能转变，就会想到政府有许多“管不好，管不了，不该管”的事。事实上，企业在新经济条件下，同样面对许多“管不好，管不了，不该管”的事。外部环境的建造，就是其一。如果企业过多的资源投入到外部性环境建设上，势必影响它们核心竞争力的铸造，也不符合社会分工的要求。电子政务的一个重要效益，就表现在它要把企业“管不好，管不了，不该管”的事承担起来，这是扩大税基的工作。

　　效益之五：促进信息产业发展的效益

　　过去，我们光强调信息技术为应用服务，事实上还有另一面，就是信息化为促进信息产业发展服务。电子政务作为信息化的一个主体部分，也承担着同样的使命。

　　研究表明：如果在未来5年，全国80%以上的政府部门实现信息化办公，全国3000多万公务员中有60%重新配置1套计算机办公设备，则仅PC销量一项就将达2500万台(按人均1.2台计算)，达1000亿元；按照硬件与软件之间4：1配比来计算，则软件市场容量将达250亿元。两者合计，整个公务员桌面系统市场的总量将达到1250亿元。

　　在操作系统、数据库、系统及网络管理软件、防杀毒软件、防火墙、财务管理软件和行业定制软件细分市场中，政府行业的采购额均在13%以上。由于政府部门对信息安全要求的特殊性，在防火墙市场中政府所占份额高达18.4%。由于包括海关、税务、公安在内的政府部门的业务类型差异较大，因此在行业定制软件市场中政府所占比例也高达15.2%。

　　电子政务促进信息产业发展带来的外部效益，主要表现在，可以促进我们产业结构升级优化。过去我们备战备荒，促进的都是传统产业发展，今后，要赶上国际潮流，产业结构不实现战略性的调整和升级，是无法实现的。目前，信息产业正处在从支柱产业向主导产业转变的关键时期，信息业一旦主导了经济，以信息化带动工业化将重新改写。这个效益，利在千秋。

　　如何更好发挥电子政务的效益

　　我们需要认识，电子政务的效益，是一个系统。我们经常有这样的情况，一个系统复杂之后，我们钻进去干得忘乎所以，最后把系统的目标彻底忘记了。电子政务的效益十分复杂，如果脑子一根筋，就会顾此失彼。要想让电子政务效益最大化，我认为有两点需要注意：

　　　　第一，要牢记全心全意为人民服务这个根本宗旨。这是电子政务定位于掌舵职能的核心战略(Core Strategy)。在电子政务中，要排除中间利益对目标的干扰。要把电子政务的最终“质量控制标准”，始终定位在与人民群众的“鱼水关系”上，这才是根本。如果江山都坐丢了，要其它效益还有何用？要消除一个误区，就是认为政府只要在电子政务上多花钱，多干事，就能改进绩效。事实上，电子政务如果光把钱聚焦在改进手段本身上，而不是聚焦在目的与手段的校准上，如果手段本身背离了目的，一切努力只能使手段更有“效率”地偏离目的。因此要避免应用信息技术反而使传统政务中的消极的方面固化和加强。

　　第二，要综合利用基于激励杠杆的后果战略(Consequences Strategy)、基于责任杠杆的顾客战略(Customer Strategy)、基于权力杠杆的控制战略(Contral Strategy)和基于文化杠杆的文化战略(Culture Strategy)，让电子政务的技术手段主动去对准政务的目的。要避免这样的误区：认为电子政务就是小政府、大社会。电子政务的目标，既不是缩减政府规模(downsizing)，也不是减少浪费(cutting waste)，甚至也不在于提高效率(efficiency)，而是提高效能(effectiveness)。关键需要弄清传统政务与电子政务，对公共管理的手段来说的根本区别。电子政务真正独特之处，只有通过观察管理成本与管理收益之间的微分关系，才能看出。电子政务的效能微分关系是，边际成本递减，边际收益减增——与传统政务效能比切线的斜率不同！这正是电子政务真正的秘密武器，是先进生产力强大之所在。它决定了信息化时代影响一国生存能力和应变能力的政务效能，为什么越来越从依赖官僚制，转向依靠治理制。

　　建设有效益的电子政务，比我们想象的复杂。

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