陈姗姗 郭晋晖

　　以资助中西部和农村地区等“无利可图”的邮政服务为名，国家邮政局和财政部打算向快递企业收“份子钱”，最终可能向快递消费者转嫁每年至少10亿元的额外收费。

　　《第一财经日报》从多家快递企业及业内人士处了解到，《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》(下称《办法》)已于近日起草完毕，并开始征求意见。昨日，财政部、国家邮政局组织相关快递企业召开了一次座谈会。

　　本报获得的《办法》草案显示，《办法》规定，在我国境内经营快递业务的企业应缴纳邮政普遍服务基金，标准为国内同城快递0.1元/件、国内异地0.2元/件、港澳台1元/件、国际2元/件。从业人员20人以下或年营收200万元以下企业可免征。

　　经本报计算，该基金每年可征超10亿元，而其相当部分将流入年盈利200亿的中国邮政集团公司(下称“中国邮政”)囊中。

　　《办法》在快递行业内引发巨大争议，业者认为其存在“重复征税”、“民企补贴国企”嫌疑。本报采访的财政专家亦认为，开征该基金，在公平性、规范性、统一性、合理性上都存在问题，且违背“重税轻费”的财税体制改革大方向。

　　邮政普遍服务落后

　　2009年10月1日起实施的《邮政法》第十七条规定：国家设立邮政普遍服务基金。邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。

　　《办法》就是这一法律条文的贯彻。根据《邮政法》的定义，邮政普遍服务是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。

　　根据此定义，邮政普遍服务可以理解为不以营利为主要目的的基本邮政公共服务。

　　一份随《办法》下发的起草说明称，2006年邮政体制改革以来，邮政普遍服务发展的水平和质量总体不高。因此，财政部会同国家邮政局草拟了《办法》，明确了邮政普遍服务基金的征收范围、征收对象、征收标准和补贴标准等。

　　根据《办法》，快递企业应根据上述按件征收标准缴纳邮政普遍服务基金，国家邮政局及省、自治区、直辖市邮政管理机构负责征收。快递企业应于每月15日前报送上月投递业务量，并将上月应缴基金全额缴入财政部为邮政管理机构开设的中央财政汇缴专户。快递企业缴纳的基金在当期经营成本中列支。

　　10亿元额外成本谁来付？

　　开征基金可能导致快递业务用户和消费者每年多付出超过10亿元的额外成本。

　　国家邮政局公布的数据显示，2011年，全国快递业务量为同城8.2亿件、异地27.3亿件、国际及港澳台1.3亿件，根据《办法》明确的标准计算，当年应缴邮政普遍服务基金总额为7.58亿元(国际及港澳台统一按港澳台标准计算)，而2012年前11个月应缴总额为10.18亿元。

　　这也就意味着，如果今年开征邮政普遍服务基金，并且未来快递业务量增长势头持续，全国快递企业(包括顺丰速运、“四通一达”等国内快递企业和FedEx、UPS、DHL等国际快递巨头)每年需缴纳基金超过10亿元。

　　“按这样的标准征收，相当于对快递企业增加占其营业额1%~1.5%的税收。”快递物流咨询网首席顾问徐勇对本报分析称。

　　据了解，目前江浙地区的规模较大的民营快递企业利润在0.5~0.6元/件之间，而广东的民营快递企业利润更是只有0.3~0.4元/件。一些民营快递企业对本报表示，如果开征普遍服务基金，企业很可能会将增加的成本转嫁给快递业务用户和消费者。

　　民企补贴垄断国企？

　　基金的用途也引发“补贴国企”的质疑。

　　由于《邮政法》附则指定中国邮政为承担邮政普遍服务的企业，上述补助的工作很多都由其具体负责，因此该基金的相当部分将被补贴给中国邮政。

　　但中国邮政实际上并不“差钱”。中国邮政速递物流股份有限公司(下称“中邮速递”)IPO招股说明书披露，中国邮政集团2011年总营收为2586.23亿元，净利润为209.36亿元。

　　“中国邮政所进入的各个业务领域利用了国家邮政普遍服务资源并实现了盈利，其整体盈利足以弥补邮政普遍服务亏损且还有盈余。在这种情况下，再收取邮政普遍服务基金，对于非邮政快递企业来说不公平。”徐勇说。

　　一家民营快递企业的管理人员对本报称，国家已经用财政资金对邮政普遍服务有所补贴，财政资金来源于税收，快递企业也是纳税人，已经对邮政普遍服务尽了纳税义务，如果还要它们缴纳额外的政府性基金，恐怕存在重复征税的问题。

　　“在中国，邮政普遍服务与快递业务是完全不同的两种业务领域，让后者补贴前者，就如同让出租车补贴公交一样不合理。”一名快递业内人士认为，如要参照国际通行做法，就应该学习欧洲，首先开放邮政普遍服务业务，再向从事该业务的企业征收，而不是向不从事这一业务的快递企业征收。

　　违背财税改革方向

　　此外，本报采访的财政专家认为，设立该基金违背政府财政负责基本公共服务的原则和财税改革“重税轻费”的大方向。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受本报采访时表示，开征邮政普遍服务基金，从公平性、规范性、统一性、合理性上都存在问题。邮政普遍服务属于政府责任。政府应该通过公共财政体系来保障基本公共服务均等化，而非回到开征基金这种行政干预的老路上。

　　上述起草说明认为，快递企业的业务主要集中在盈利地区，邮政企业的业务主要集中在非盈利边远地区，为了体现公平性，快递公司应该分担邮政普遍服务义务。

　　但施正文认为，邮政普遍服务目前主要由公有制邮政企业来提供，但这并不代表民营的快递公司就没有承担邮政普遍服务的责任。首先，快递公司以纳税的方式已经承担了义务；其次，现在快递已基本覆盖了城市，成为城市居民邮政普遍服务的重要组成部分，说它们完全没有承担这方面的责任也是不全面的。

　　此外，施正文认为，开征这项基金，与当前财税体制改革的大方向相背离。首先不符合结构性减税的原则，该基金按件征收，名义上是基金，实质上就是对企业利润征收的税。其次，当前财税体制改革的大方向是要重税轻费，以政府性基金和收费为主的非税收入比例已经太高了，不宜再开征新的基金。

　　“一旦以行政手段建立一个基金，这个基金就会成为一个自我封闭的循环。虽然纳入了预算，但基金预算是相对独立的，规范性、透明性、公开性都是不够的，会增加监督的环节和成本。”施正文说，“基金征收是一个专业性很强的业务，需要了解政策法规等，这对于邮政管理机构的人员素质也是一个考验。”

　　在施正文看来，《邮政法》所说的基金，不一定非要指额外征收的基金，也可以是以财政拨款建立的基金，只是财政支出的一种形式，后者也符合财政学上对基金的定义，在实践中也有价格调节基金等先例。

　　邮政普遍服务该谁埋单

　　民营快递领域，风波再起。本报今天对邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法的征求意见稿做了报道。按照“征求意见稿”的建议，中华人民共和国境内经营快递业务的企业，应当按照该办法规定缴纳邮政普遍服务基金。

　　这意味着，一定规模以上的民营快递企业，将为邮政普遍服务基金做出贡献。这个基金，是谋求对邮政公司的信函递送等普遍服务部分的运营进行补贴。 在一些“老少边穷”地区，信函递送等运营比较困难，递送价格可能低于实际运营成本。邮政普遍服务基金的征收，主要是补贴于这部分业务。

　　问题就出来了：其一，邮政普遍服务该不该得到补贴；其二，谁该为这份补贴埋单？

　　回答第一个问题的前提，是邮政普遍服务究竟是处于怎样一个状况。赢利还是亏损，需要由数字来说话。倘若事实并不像大家所以为的那样，并非真的很困难，而只是“叫”得困难，则不该补。倘若有亏损，则必须补。

　　有一个理念是明晰的：无论邮政领域怎么改革，无论这个市场的利益怎么分配，“老少边穷”地区的民众不能失去基本的邮政服务。从这个角度说，无论是谁，总要有人对此普遍服务做出贡献。

　　问题在于，谁该为这份补贴埋单？这就是第二个问题了。埋单的候选人有三：一是邮政公司自身，通过在其他业务领域的收入补贴亏损部分；二是进入快递业务市场的其他类型企业为此埋单；三是政府通盘考虑，由公共财政支付。

　　就目前情况来看，邮政公司显然不愿意单独为之付出代价。邮政普遍服务基金的征收，指向了“境内经营快递业务的企业”。这就必然给符合缴纳基金的一定规模以上的快递企业增添负担，也必然会引来这些企业的反弹。

　　那么，民营快递企业该不该从市场所得中，拿出一部分资金？有行业人士曾这样反驳：这个普遍服务基金又不能为我们服务，我们凭什么拿钱出来？而 “征求意见稿”之所以向民营快递企业群体伸手，一个基本的逻辑应是，这批企业进入了原先邮政系统中能够赚钱的领域，却把无钱可赚的部分丢给了邮政公司。

　　民营快递企业该否再掏钱，涉及一个公正性问题。这些企业已经纳税，再为邮政普遍服务基金埋单，是否有双重缴纳的嫌疑？这个追问不可忽视。如果非要该群体再掏出一笔，本质是让他们交市场准入费——谁让他们进入了一个原先由国有企业专营的领域了呢？

　　市场准入费的支出当然值得商榷。这个市场如果不开放，则当前的整个市场状况大家很清楚。回到低效率的时代，不符合这个社会的总体利益。更要厘清 的是，如果一定规模以上的民营快递企业承担了这笔开支，则一定会导致整体运营成本的上升——实际上，最后必然是由民营快递业务的消费者为此埋单。而消费 者，无论如何没有理由再增加一笔支出。

　　因此，邮政普遍服务基金的征收对象，应该排除民营快递企业。这笔资金意图补贴邮政企业，先得看看被补贴者是否真的需要被补贴。邮政企业同样也在“有油水”的市场中参与竞争，让其他竞争对手补贴其普遍服务部分，总让人感到有些不合常理。至少，市场的逻辑显得较为模糊。

　　在我们看来，如果数据表明邮政企业确应得到补贴，则更为合宜的出资者是公共财政。道理很简单，“老少边穷”地区民众的邮政服务，某种意义上是一种准公共服务。既如此，以公共财政进行贴补，更显得名正言顺。