奇平：剖析电子政务的政务定盘星系统(上)

　　文/姜奇平

　　【eNet硅谷动力专稿】电子政务与公共行政现代化

　　电子政务，重在政务。这个政务，就是公共行政。电子政务的发展，由公共行政自身的发展决定。公共行政的全局性框架，主要由两次现代化转型及相应的两次公共行政范式转变确定。因此进行根基性研究，是居高临下把握政务主旨的捷径。

　　公共行政的第一次现代化，使公共行政实现了工业化意义上的现代化，其基本范式转向韦伯式的官僚化；第二次现代化，正使公共行政实现信息化意义上的现代化，其基本范式是转向新公共管理(或如毛寿龙所言“治道变革”)。

　　抓住电子政务的这个政务定盘星非常重要。日本桥本政权改革失败，与我国行政改革的胀缩循环，对电子政务提出一个严重的启示：变革缺乏明确统一的基础支撑，必会走向来回反复之路。

　　我认为，中国的新型工业化，是混合型的现代化运动，即工业化与信息化二次现代化的杂交。这决定了电子政务的行政基础，很可能将是韦伯官僚制与新公共管理的一个杂交变种。任何背离这一规律的理念，都难以成为中国电子政务的稳定范式。

　　第一次现代化的行政逻辑

　　现代化是一个社会经济文化转型过程。第一次现代化，是社会从农业社会向工业社会转变，经济从农业经济向工业经济转变，文化从封建文化向科学文化转变的过程。我们通常用工业化来做总的概括。第一次现代化中，许多国家的行政现代化，远远滞后于经济现代化。例如，希腊和中国在工业化中，由于行政建设受到政治动荡波及，官僚制都不成熟，还在补法治的课。对此类国家来说，第一次现代化意义上的行政现代化，均还没有完成。由此可见，不能认为，一个工业化的国家，其行政就一定是工业化的。那么，什么样的行政状态，算是完成工业化，或者说“实现了第一次现代化”呢？过滤掉行政学的细枝末节后，我们主要看两个主干：一是政治与行政二分，二是官僚制。

　　政治与行政二分的工业化实质

　　由威尔逊、古德诺总结提出的政治与行政二分，是工业化行政的逻辑起点，也是现代公共行政学的逻辑起点。政治与行政二分，在经济中相当于市场与企业二分，是斯密揭示的专业化分工这一工业化特征的典型体现。

　　在政治与行政二分之前，政治只是权利交换(或者说是交换与增值不分的状态)。工业化开始后，行政作为中间环节，独立于政治，与企业作为中间环节之独立于市场，是同一历史趋势的不同领域表现。市场主要依靠等价交换，企业却主要靠资本增值。通过企业对于市场的价值迂回，社会从农业直接经济，发展为工业迂回经济。同理，行政是政治的迂回。通过行政独立，政治发展为迂回的政治。这意味着，政治与行政的二分，不是公共行政学天然公理，而是工业化这一特定历史条件下，公共行政学的特殊定理。从经验观察，前现代公共行政的特点，常常表现出政治与行政不分，行政完全依附于政治的特点。

　　政府行政与企业管理，在价值迂回方面的作用是一样的，都在于以节省交易费用的制度安排，谋求专用性资本(政治资本即权力或经济资本即投资)的增值及利得。行政的独立有于提高政府的效率，但这种独立性一旦走向极端，又会失于政治性和公共精神的衰退，形成一种异化于社会的官僚主义力量，带来典型的“工业病”。注意政治与行政二分的这一工业化性质，对于我们后面理解第二次行政现代化(新公共行政)扬弃这种二分的理由，是十分重要的。

　　行政官僚制的工业化实质

　　当斯密指出专业化分工的工业化性质时，他只是在市场的意义上指出了工业化特征，直到相当晚近的科斯揭示了交易费用规律后，企业何以分层这一工业化的另一大特征，才被人们理性地加以认识。在识别分层结构这一工业化特征上，行政学比经济学幸运，因为出了一个天才的韦伯，提出了系统的官僚制理论，从而使政府组织理论，提前于企业组织理论，发现了科层制这一工业化规律。

　　这里，就要谈到一个不同于行政学界的普遍看法。行政学界往往以韦伯式的官僚制，与新公共管理(或管理主义)，来划分公共行政的前后两个发展阶段。其中，把公共选择理论指导下的行政改革，归于新公共管理的广义范畴。行政学界这种划分，过于注重了学科技术性的方面，而忽略了问题的现代化大背景。大背景是第一次现代化与第二次现代化的分野。我认为，应当把公共行政领域的公共选择理论，划入官僚制理论的大范畴之内。理由是公共选择理论没有突破科层制这个大的历史范式。公共选择理论主张的扁平化，不是建立在流程再造基础之上，而是建立在职能划分基础上的。公共选择理论所主张的“小政府”，只不过是“小企业”化的政府。仍然是一种科层制下面的制度设计，只是组织规模大小不同而已。举例来说，对于奥斯特罗姆夫妇，把他们归于公共选择、新公共行政还是新公共管理，学界各种说法都有。我认为，公共选择与新公共管理，具有本质区别，奥斯特罗姆属于公共选择，而不属于新公共管理；奥斯特罗姆在“民主行政”意义上的新公共行政，与弗雷德里克森强调“公共性”意义上的新公共行政，也具有本质区别。奥斯特罗姆作为新公共行政，只是形似而非神似。

　　按照工业化这样一个大范畴进行区分，实际有两种意义和阶段上的官僚制。一种是韦伯式的官僚制，一种是公共选择式的官僚制。映射到电子政务的政务观上，如果信息技术与韦伯式的官僚制结合，意味着电子政务的目标模式，是不触及现有政务职能划分的单纯技术手段的应用，如政府上网工程。如果信息技术与公共选择式的官僚制结合，意味着电子政务的目标模式，是在职能转变意义上的信息技术应用。

　　从绩效模式上看，两种官僚制的共同点在于效率导向。这也是被公共行政学界普遍认为的这种模式的传统性所在。韦伯式的官僚制，是大政府模式，支持这种模式的电子政务，如同其政务本体一样，侧重在将政府作为一个成本中心，只考虑效率，不考虑成本，搞的完全不是有效益的信息化。公共选择式的官僚制，是小政府模式，这种模式及其信息化实践，往往在受到财政压力情况下，把成本控制当作了首要任务，追求将效率建立在成本控制之上。

　　之所以要区分奥斯特罗姆式的策略与新公共管理策略，是因为在中国行政体制改革背景下要注意，第一，公共选择理论对应政府职能改革，新公共管理理论对应政府流程再造，如一站式服务，二者在中国的行政体制改革中意义完全不同；第二，“公共选择牌”的新公共行政所主张的民主行政，与政治体制改革完全无关(对美国来说这不是个问题)。奥斯特罗姆所谓“民主行政”，说的不是政治，而是行政本身。是指以“经济”手段代“行政”手段这样一种“民主”。所以，它与“电子民主”不是一回事。现在许多人都混淆了民主行政与电子民主的区别，这容易造成定位不清。第三，奥斯特罗姆理论作为公共选择与新公共行政的一个交集，在扬弃政治与行政二分问题上，具有新公共行政的一贯风格，但其动机与弗雷德里克森有本质区别。其新公共行政立场是服从服务于公共选择动机的，是传统的、向后看的，因此其大范畴还是隶属于工业化传统。

　　行政的第一次现代化虽然不如第二次现代化“先进”，但不等于说它不“好”。一种模式好不好，要视其适合不适合来确定。政治学家卡里奥珀.斯帕努在分析希腊形势时，曾解释“希腊行政为什么首先采用‘韦伯主义’”，而不是管理主义：如果采用过于“先进”的管理主义，担心的是“坚持前韦伯观点的社会力量和政治力量很可能从中获益并阻止合理化的东西”。换成中国国情就是，如果人治的问题还没有解决，贸然解构法治，就可能让封建主义抬头。所以我们这里说的第一次现代化的行政，是中性的。