反垃圾邮件立法加速 垃圾邮件之患年内破题

　　本报记者 许金晶 发自北京

　　“这几天，我还会提交关于加速反垃圾邮件立法的提案。”全国政协委员、中西公司董事长周晋峰3月4日在电话里对《第一财经日报》记者说。

　　就在去年的全国政协十届二次会议上，周晋峰就曾提交过名为《加强反垃圾邮件的建 议》的提案，呼吁政府尽快对反垃圾邮件立法予以支持。

　　中国互联网协会反垃圾邮件协调小组负责人李欲晓则透露，信息产业部一直在着手运作电子邮件管理办法的起草工作，目前办法已经比较成形，将会于近期发布，而反垃圾邮件法的立法工作也有望在今年取得突破。立法前夜的工作

　　李欲晓表示，在立法之前，作为反垃圾邮件体系的具体组织者，互联网协会的重点工作就是根据这一服务规范，加快“黑名单”和“白名单”机制的建设：对于愿意遵守《中国互联网协会互联网公共电子邮件服务规范》的电子邮件服务商建立白名单，保证邮件畅通；对管理不善产生垃圾邮件的IP地址继续采取黑名单机制，进行整改或封堵。

　　“在加强国际合作方面，互联网协会的工作也有明显进展。”李欲晓说。

　　今年2月25日，欧盟委员会在伦敦宣布了“伦敦行动计划”，包括欧盟25国和亚洲13国在内的38个国家，已承诺齐心协力共同对付垃圾邮件，而中国也是这一计划的成员国之一。

　　据悉，立法前期的一系列治理工作已经取得一定成效。根据中国互联网络信息中心(CN-NIC)最新发布的《第十五次中国互联网络发展状况统计报告》，中国的垃圾邮件比例首次呈现下降趋势。

　　调查结果显示，中国网民2004年下半年平均每周收到的电子邮件数量为4.4封，较上半年的4.6封略有下降；而网民平均每周收到的垃圾邮件数量由上半年的9.2封下降到7.9封，下降幅度较大；垃圾邮件所占的比例也首次呈现下降趋势，由上半年的66.67%下降到64.23%。

　　一家知名邮件服务商的安全主管则对《第一财经日报》记者表示，立法之后的执行工作也许才是问题的关键。IP地址与责任人无法对应是执法工作的最大难题。

　　“在这一问题上，信产部新近出台的《互联网IP地址备案管理办法》为反垃圾邮件法的出台做好了铺垫。”李欲晓说。立法之难

　　“主管部门对立法工作的慎重以及国外某些反垃圾邮件法并未起到应有作用，是我国反垃圾邮件法尚未出台的主要原因。”李欲晓对《第一财经日报》记者说。

　　北京大学雅虎网络法研究中心副主任赵晓力告诉记者，美国在2004年1月出台了《反垃圾邮件法》，但法案生效后，美国垃圾邮件占邮件数的比例反而从2003年12月的56%上升到2004年1月的58%。

　　“对垃圾邮件的界定比较宽容是造成这一结果的主要原因。”赵晓力说。

　　而北京邮电大学信息网络法律研究中心副主任娄耀雄则对美国垃圾邮件的界定范围表示支持。在他看来，美国立法界定的两个要素：“商业目的”和“不请自来”非常必要。因为如果出于个人目的的邮件也被视为垃圾邮件的话，就会侵犯到宪法规定的公民言论自由权。

　　对此，信息产业部电信管理局网络信息安全处杨晓雅处长倾向于对垃圾邮件从三方面进行界定：一是看内容上是否包含商业信息；二是看形式上是否完整，是否具有有效的发信地址等；三是看行为上是否符合“大量发送”的特点。正常的广告邮件应该在标题中标明自己的广告机制，同时要有明确的反馈形式和退出机制。

　　TOM首席法律顾问窦丽君却认为，具有退出机制的邮件也应该被视为垃圾邮件，因为这种邮件本身属于“不请自来”的邮件之列，而且接收这种邮件已经影响到自己的工作和生活。

　　目前垃圾邮件的防范手段主要有“黑名单”、“主题词过滤”、“白名单”三种技术。赵晓力认为，“主题行过滤”技术在本质上与私自查阅公民信件无异，侵犯了宪法规定的公民的“通信自由权”，因而对垃圾邮件的防范不能采用内容界定的方式。

　　杨晓雅同样表示，运营商没有权力检查用户的邮件内容，发现和制止垃圾邮件只能通过用户举报进行。

　　在更有效地防范垃圾邮件方面，网通公司法律顾问王晶认为垃圾邮件的防范可以通过惩治垃圾邮件的受益者进行。

　　但这一建议遭到了娄耀雄的反对。娄耀雄表示，垃圾邮件的受益者并不一定知晓垃圾邮件的发送行为，垃圾邮件的防范仍应该从惩治发送者入手。垃圾邮件之患

　　“垃圾邮件是一个全球性的互联网问题。”赵晓力说。

　　据市场调研公司Ferris公司的最新研究报告，2005年垃圾邮件给全球生产力造成的损失和其他反垃圾邮件的投资将达到500亿美元，其中仅美国公司的损失和投资将超过三分之一，达到170亿美元。而中国作为仅次于美国的受垃圾邮件影响的第二大国，因垃圾邮件带来的损失同样相当严重。

　　周晋峰表示，由于我国尚未就垃圾邮件立法，国外垃圾邮件大量涌入，借助我国的邮件服务器进行转发，这样我国的许多IP地址就有遭受封杀的危险。

　　深受垃圾邮件之害的除了互联网用户外，还包括互联网企业。对运营商来说，垃圾邮件的大量存在造成网络资源的极大浪费，通过垃圾邮件造成的“网塞”屡见不鲜。而对邮件服务商而言，他们需要调用大量的人力来处理垃圾信息和垃圾邮件，从而大大影响了他们的服务质量。

　　早在2002年11月，中国互联网协会就在北京成立了反垃圾邮件协调小组。李欲晓介绍说，自成立以来，协调小组公布了7期垃圾邮件服务器IP地址黑名单,涉及境内外邮件服务器1000多个，进行了整改或封堵，同时还草拟并公布了《中国互联网协会互联网公共电子邮件服务规范》；但李欲晓坦言，在法律缺失的情况下，互联网协会的整治工作没有法律依据，处理起来很“尴尬”。

　　263集团总裁黄明生也表示，行业组织主要依靠自律运作，但由于缺乏法律依据，反垃圾邮件协调小组无法对发送垃圾邮件行为进行严惩。此外，许多邮件运营商对反垃圾邮件的技术投入不够，为了研发中国第一个智能反垃圾邮件系统，263先后投入了1000多万元，但国内很少有邮件运营商愿意在这方面投入，要有效地遏制垃圾邮件，只有通过国家立法的形式强制邮件运营商加大对反垃圾邮件的技术投入。