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“圆明园环保事件”中的法律沉默


http://www.sina.com.cn 2005年04月06日 15:36 21世纪经济报道

  见习记者 陈欢

  上海报道

  “圆明园的做法,是要把世界文化遗产,变成一个巨大的脸盆。”国家环保总局政策法规司法规处处长别涛毫不掩饰他对圆明园防渗漏工程的愤懑。

  别涛还说,即使他想代表国家环保总局当被告也当不上。“国家环保总局现在已经出面关注此事(国家环保总局环境影响评价司有关负责人3月31日表示,圆明园湖底铺设防渗膜工程至今未进行建设项目环境影响评价,应该立即停止建设,充分征询社会各界的意见,依法补办环境影响评价审批手续),但谁能就圆明园事件提起环境保护行政公益诉讼,状告环保或其他主管部门行政不作为呢?诉讼法是有限制的。”

  虽然无数人在关心此事,圆明园作为全国乃至全世界人民共同的文化遗产,它受损害也许可以说所有人都是受害者,但却没有一个人可以诉诸法律,因为没有人符合原告的条件——直接受害人,没有人可以提起环保公益诉讼。

  法律的沉默

  让我们先回放一下圆明园事件。

  3月22日,兰州大学生命科学学院生态学专家张正春在圆明园游玩时,发现湖底正在铺设塑料膜,凭借职业敏感,他立刻意识到这是一次彻底的、毁灭性的生态灾难和文物破坏,决定阻止这一恶劣行为。

  3月28日,人民日报五版发表文章披露此事。此后,许多媒体纷纷跟进报道,事情逐渐升级为“圆明园环保事件”。

  3月29曰,国家文物局表态,防渗漏工程没有合法性。3月31日,北京市环保局表示,防渗漏工程未通过环保审批。4月1日,国家环保总局下达停工令,防渗漏工程正式被叫停。

  其间,清华大学建筑学与城市规划专家吴良镛院士,自然之友会长、全国政协委员梁从诫先生,中国生态学会理事长王如松先生等均表态,认为工程是一大灾难,应该被叫停。

  但是,通过回放我们不无遗憾地发现,在整个事件至今,通过法律途径解决问题似乎被排除在外,没有人提出要告工程实施者破坏世界文化遗产,也没有人提出要告环保局或者其他主管部门监督不力。

  其实,“非不愿也,是不能也。”圆明园事件所折射出的,正是我国环境保护公益诉讼制度缺位所带来的无奈。

  4月2日,在上海市律师协会和同济大学中德学院、德国艾伯特基金会联合举办“中德法制国家对话-中德公益诉讼法律制度比较研究”研讨会上,多位学者、律师和政府官员就此问题发表看法,认为我国应尽快确立环境保护公益诉讼制度。

  “只要有兴趣不一定要有利益”

  依照我国民事诉讼法的规定,只有直接受到权益损害的受害人才能作为原告;提起诉讼,环境法和相关法律的规定一样。

  别涛说:“文化遗产是国家的,甚至是世界的,影响到所有人的利益,范围应远大于直接受害人,所以这就涉及环境公共利益的问题,应该扩大环境公益诉讼原告的范围,允许更多的人表达自己的意见,对不当行政决定形成监督。应形成环境决策的科学化,使其更符合可持续发展的要求。”

  他认为,凡是受到不利影响的人都应该有权利通过法律途径表达要求,应扩大原告主体的范围,“至少应扩大到利害关系人,甚至应该扩大到,凡是有兴趣的人,都可以提起诉讼。”

  曾代理过多起公益诉讼,甚至直接上阵做过原告的吴鹏彬律师举了一个简单的例子解释直接受害人、利害关系人和有兴趣的人三者之间的关系。

  “圆明园湖里有鱼,铺了防渗漏膜后,湖水无法循环自净,变脏变臭,鱼儿可能遭受生存危机。如果有人向法院提起诉讼,我要替鱼说话,他就是有兴趣的人。但这种诉讼目前在我国没有。”

  “如果一个人每天都到湖里钓鱼维持全家人的生活,他发现鱼越来越少,钓鱼越来越困难,终于有一天钓到的鱼不够全家人吃,他到法院提起诉讼,他是利害关系人。”

  “如果有一个人承包了圆明园中的某一块水面,放养1000尾鱼,结果因为铺防渗透膜,水质变化,鱼儿都死了,血本无归,他到法院提起诉讼,就是直接受害人。”

  而圆明园事件的现状是,尽管全人类的利益都受到了影响,但是,却没有任何一个人符合原告的条件。

  在研讨中,与会人士认为有三类主体可拥有原告资格,一是有兴趣的公民个人,二是相应的国家机关,三是民间组织NGO。

  这三类人中间,有兴趣的公民个人被现有法律排除在原告范围之外,而国家机关作为原告,在我国个别地方已经有所尝试。2003年四川乐陵市人民检察院以公诉人的名义,起诉当地一非法炼油厂,要求停止侵害、排除妨害、消除危险,后被获得胜诉。

  但这种模式推广有难度。斯伟江律师认为,首先检察院担任环境公诉人目前还缺乏明确的法律依据,个别地方试点还可以,全面铺开的话,大部分检察院不愿意冲破法律的界限。

  最被大家寄予厚望的还是民间组织NGO。别涛说:“公民个人有兴趣有愿望,但是没有能力,检察院有能力但是没有兴趣,又有兴趣又有能力的,还是民间组织,环境公益诉讼需要民间组织的参与。”

  “中华环境联合会”将生

  尽管被寄予厚望,但是现状却是NGO组织在环保公益诉讼中难以有所作为,这显然不是他们的本意。

  尽管有这些难处,绿色和平组织已经算得上是民间环保组织中的“贵族”了。与会律师提出,现在大量的民间环保组织面临的问题是设立和登记异常困难。我们国家规定,每个民间组织都必须有一个主管部门,而在机构精简的情况下,部门越来越少,要求每个环保组织都找一个“娘家”,实在不是一件容易的事情。

  根据绿色和平组织中国项目总监卢思骋的估计,全国的环保NGO数量在千个以上,这其中包括注册过的正式NGO,也包括没有注册的NGO,还包括—些以公司的名义注册,以NGO的方式运作的组织。“按照通例NGO只要在民政部门注册,然后通过年检就可以开展活动了。过多的要求不利于政府对NGO管理,也不利于NGO在环保方面发挥作用。”

  当然也有迂回解决之道,别涛处长介绍,现在,国家环保总局正在为大家找一个“大娘家”。今年1月份,国务院已经批准成立一个可能叫做“中华环境联合会”的组织机构(据悉,该组织将可能在四月份正式宣布成立),其中特别设有一个维权部。别涛说:“维权部主要维护两种人的利益,第一是在环境污染中受损害的人,第二是保护那些在保护环境的过程中,受到伤害的人。”

  环保公益诉讼的法治期待

  环境保护公益诉讼在我国寸步难行,原因远不止原告范围狭窄这么简单。与会律师提出,行政机关的支持对环保公益诉讼很重要,因为污染源多是大企业大公司,在调查取证、法律援助等方面,如果没有行政机关的支持,公民哪怕是环保组织,都很难和大企业抗衡。

  让人欣喜的是,现在环保法有了一些让人鼓舞的新动向。2004年12月通过的《固体污染物防治法》规定,对环境污染的受害者,国家鼓励法律援助机构提供相应的援助,如果有人向环保检测部门提出检测请求,环保部门又有检测设备,就必须接受这种请求。

  同济大学高旭军博士认为,这对受害人是很好的支持,否则单凭受害人的力量,难以完成诉讼要求的证明责任。

  2004年国务院还发布了一个关于淮河水污染防治的通知。要求相关部门为淮河水污染受害者提供法律咨询服务。

  别涛也承认,这些仅仅是在环保单行法中引入非常有限的尝试,直接的环境保护公益诉讼目前还没有。但他同时透露,已经列入全国人大立法计划的水污染防治法有望获得突破,首度引入环境保护公益诉讼机制,赋予直接受害人以外的公民、法律和其他组织以起诉权。

  最根本的出路当然还是在修改诉讼法。别涛说:“对原告的起诉条件,起诉资格的限制已经过时了。”

  修改法律还涉及到模式选择的问题。斯伟江律师介绍,目前国际上通行的公益诉讼有两种模式。属于英美法系模式的美国的规定是,任何人均可代表美利坚合众国对有损于美国公众利益的行为提起诉讼,在获胜以后,可以在诉讼收益中获得一个相应的比例作为奖赏。

  另一种模式是大陆法系模式,代表是法国和德国。规定检察院作为国家和社会利益的代表,对特定的涉及公益的案件,有权以主当事人的身份提起诉讼,也可以作为从当事人参与诉讼,并可以上诉。

  斯伟江说:“对于我们国家而言,不管采用哪种模式,向前走一步总归是好事情。”



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