梁建章：中国应该实行哪些鼓励生育的政策

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　　文/梁建章 黄文政

　　中国从2016年元旦起实施全面二孩政策，但该措施并未改变出生人口数下滑的趋势。根据国家统计局数据，2017年出生人口为1723万人，不仅比2016年减少63万，更是比卫计委之前的最低估算还要少300万，甚至低于卫计委之前对政策不改变情况下预测的出生人口。

　　在2017年出生人口中，一孩人数724万，占42.02%；二孩人数883万，占51.25%；三孩及以上人数为116万，占6.73%。由于任何一个女性一定是先生育一孩才会生育二孩，而部分生育一孩的女性不会生育二孩，所以在育龄女性年龄结构大致稳定的情况下，二孩数量会显著少于一孩。因此，目前二孩多于一孩只是因为全面二孩政策释放了生育意愿的堆积势能，以及生育二孩的育龄女性较多。

　　但随着堆积势能的释放，生育二孩的主力将逐渐由目前生育一孩的女性来承担，而目前愿意生育二孩的夫妻又不足50%，再考虑到未来几年中国育龄妇女数量每年减少500万左右，一孩出生人数也会相应的逐年减少。在这些因素的共同作用下，如果没有鼓励生育的政策，年出生人口在未来几年大概率会降到1400万以下，并在十年左右时间降到1000万以下。

　　目前，生育率低于更替水平的国家和地区，鼓励生育的措施极为普遍。对生育家庭的经济奖励，往往是累进制，特别是奖励第三个及以上的孩子，奖励金额一般足以让新生儿父母维持足够体面的生活。但生育率处于极低水平的国家，即使大力鼓励生育也无法将生育率恢复到更替水平。相较于其他国家和地区，中国的限制生育政策执行最为严厉和长久，鼓励生育则最为迟滞。可以预见，中国提升生育率也比其它国家更为艰难。因此，中国需要尽快推出全面放开生育并鼓励生育的政策。其宏观目标是提升生育率至更替水平附近，促进人口和经济社会的均衡与可持续发展，造福全体国民。

　　十九大报告提出，要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究。为此，我们提出以下鼓励生育的建议，具体分为七个方面。

　　1）取消任何生育的限制。

　　鼓励生育的前提是取消生育限制、全面放开生育，不需要办理生育审批，取消征收社会抚养费，取消“超生开除”等处罚措施。例如，《广州市人口与计划生育服务和管理规定》第二十七条规定：“国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业、乡镇集体企业对其超生职工应当给予开除处分或者解除聘用合同。”类似这样的规定应予废除。

　　2）给予每个家庭的第二个孩子6岁之前，每年10万元的抵税额度。

　　随着中国变得富裕，特别是少子化促使养育奢侈化，中国社会养育孩子的费用节节攀升，让许多家庭对生育二孩望而却步。目前大城市抚养孩子的每年平均花费可能超过两万元，这还不包括父母的机会成本以及时间和精力投入。要切实减轻育龄夫妇抚养孩子的负担，政府有必要对养育家庭进行财力支持，可以按孩子人头抵税，也可以直接补贴。

　　由于不同地区和人群之间存在很大的收入差距，我们建议个人所得税减免和现金补贴的方式并重，对高收入家庭通过孩子人头抵税的方式减免个人所得税，为了提升生育率并整体降低财政压力，可以在二孩政策实施的当下仅对第二个孩子实行抵税，等到全面放开之后再对第三乃至更多孩子实行，而孩子抵税所减免的金额以每个孩子每年累计到10万元封顶。

　　此外，还可以借鉴韩国的做法，对多孩家庭购买汽车减免使用税。韩国政府在2010年审议的《地方税法修正案》规定，养育3名及3名以上未满18岁子女的家庭及养育者，在购买汽车时将享受减免使用税及登记税的优惠政策。

　　3）给予每个家庭的第二个孩子6岁之前，每年1万元的现金补贴。

　　由于收入较低者不需要缴纳个人所得税，所以减免税收不适用于低收入家庭，对于这些家庭，可直接发放现金补贴。对六岁以前的孩子，我们建议政府以这些方式转移给这些家庭的支付大约以每个孩子每年平均1万元左右为标准。

　　根据国家统计局的数据，从2011年至2016年这6年间，我国平均每年出生1668万人，二孩占比不超过50%，由此可以计算得目前6岁以下的二孩儿童不到6000万人，因此每年政府用于辅助养育二孩的支出总共不超过6000亿元，不到GDP的1%。相比之下，北欧和西欧的国家对养育家庭的补贴一般相当于GDP的3%—4%。可见，本文建议的财政补贴的力度比起北欧和西欧等低生育率国家的补贴力度还是偏低的，但是可以作为一个开始，以后逐步加大补贴力度。

　　4）全国建设十万个幼托中心，把0-3岁入托率提高到50%。

　　大量年轻人不敢生育二孩的重要原因之一是，看护孩子的时间和精力成本高昂，这特别体现在孩子入托、入幼、入学的困难上。尤其是未满三岁孩子的托儿服务严重缺乏。卫计委的数据显示，0-3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%。 我们建议把0-3岁的入托率提高到50%左右，要做到这点政府有必要直接或者牵头兴建约十万个幼托中心。

　　5）把0-3岁的幼儿教育列入义务教育。

　　研究显示，对社会来说，学前教育具有极高的回报价值。为此，我们建议把学前看护纳入免费的义务教育范畴，也就是说政府提供免费的托儿所和幼儿园，让常住当地的家长只要有意愿就可以将孩子送入。

　　另外，目前我国的幼教师资缺口比较严重，需要提高幼师待遇，以吸引更多优秀人才从事幼教行业。按照2013年教育部印发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，全日制幼儿园的教职工与幼儿的比例需达1：5至1：7。然而数据显示，2016年我国幼儿园教职工为381.8万人，师生比约为1：12，若要达到1：7的目标，需新增幼教职工248.8万人，中国幼儿园的教职工配备标准离要求仍相差甚远。（http://m.xinhuanet.com/hn/2017-11/26/c_1122011770.htm）

　　6）取消各地非户籍人口的入学限制。

　　在很多大城市，外地户籍就业者已经占到工作人口的一大部分，但不少城市却是根据户籍人口规模来规划配置教育资源，导致了非户籍孩子入幼、入托、入学的困难。重物轻人的城市化，更让许多农村孩子成为留守儿童。虽然很多外地户籍人口在大城市工作和缴税，但他们的孩子却不能享受同等的教育福利。其后果是，不少到了结婚生子年龄的年轻人，面临着要么离开城市、要么让孩子回乡成为留守儿童的两难选择。不少人也被迫推迟生育计划，甚至放弃养育小孩。

　　我们建议取消各地非户籍人口的入学限制，只要是中国公民就可以在任何城市获得义务教育，让外来人口真正留在城市生活，并让他们的孩子方便地就近入托、入园、入学，不仅是促进经济社会可持续发展的必由之路，也是提升生育率的重要措施。

　　7）保障非婚生育小孩的平等权利。

　　随着女性教育水平和职业发展的提升，很多职业女性不愿或者未能婚配，导致各国的结婚率在逐年降低。尽管北欧国家的结婚率低于中国、日本等东亚国家，但由于大约有40%-60%的孩子来自婚姻以外，所以北欧国家仍能维持比东亚国家更高的生育率。

　　毫无疑问，我们并不鼓励非婚生育，但认为那些有能力和意愿去独立抚养小孩的女性，也应该公平地享受生育的权利和福利。因此，我们建议在法律和法规上去除任何对非婚生育的歧视，充分保障非婚孩子的合法权益。

　　过去30多年来，中国年出生人口整体大幅萎缩。根据2010年人口普查数据，80后、90后、00后的人口分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿。从80后到00后不到一代人时间，出生人口萎缩了约33%。尽管全面二孩政策会带来出生人口短暂而有限的堆积反弹，但在此之后，由于处于22至30岁的生育高峰年龄的女性在未来10年将萎缩40%以上，并且年轻一代的生育意愿已经大大降低，如果不尽快出台大力鼓励生育的政策，中国未来出生人口将不可避免出现断崖式坠落。

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